Schutzgebiets- und Ausgleichs-Verordnung für Wasserschutzgebiete - SchALVO (Beitrag Nr. 15)

Die pauschalen Ausgleichsleistungen für Bewirtschaftungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten führen häufig zu Überzahlungen. Daher sollten die Pauschalen künftig differenzierter festgelegt und den tatsächlichen Einkommenseinbußen der Landwirte angepasst werden.

1 Einführung und Entwicklung der Schutzgebiets- und Ausgleichs-Verordnung für Wasserschutzgebiete

Die EU (damals: Europäische Wirtschaftsgemeinschaft) erließ im Jahr 1980 die „Richtlinie über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch“ . Sie reagierte damit auf die zunehmende Belastung des Grundwassers und legte erstmals Grenzwerte für Nitrat (50 mg/l) und Pflanzenschutzmittelrückstände (0,1 Nanogramm/l) im Trinkwasser fest. Der Bund setzte mit der Verordnung über Trinkwasser und über Wasser für Lebensmittelbetriebe (Trinkwasserverordnung) am 01.10.1986 diese europäische Richtlinie in nationales Recht um. Auf Landesebene wurde zum 01.01.1988 die Verordnung über Schutzbestimmungen und die Gewährung von Ausgleichsleistungen in Wasser- und Quellenschutzgebieten (Schutzgebiets- und Ausgleichs-Verordnung - SchALVO) in Kraft gesetzt, um die Vorgaben der EU und des Bundes einzuhalten.

Die Anwendung der SchALVO setzt ein ausgewiesenes oder geplantes Wasserschutzgebiet voraus. Wasserschutzgebiete werden entsprechend ihres Gefahrenpotenzials für den Quellbereich in folgende drei Schutzzonen gegliedert:

  • ZONE I umfasst den unmittelbaren Quellbereich;
  • ZONE II umfasst die hygienisch bedeutsame 50-Tage-Linie, d. h., das Wasser aus diesem Bereich kann innerhalb von 50 Tagen in die Quellfassung gelangen;
  • ZONE III umfasst das gesamte Einzugsgebiet der Quelle.

Mit der SchALVO trat ein Bündel von Vorschriften zur Düngung und Bodenbearbeitung in Kraft. Außerdem wurde die Ausbringung von Pflanzenschutzmitteln in Wasserschutzgebiete eingeschränkt und die Umwandlung von Grünland in Ackerland grundsätzlich verboten.

Als Ausgleich für die in der SchALVO vorgeschriebenen Bewirtschaftungsbeschränkungen wurde eine pauschale Ausgleichszahlung in Höhe von 158,50 €/ha festgelegt. Für den begründeten Einzelfall wurde die Möglichkeit eines höheren Ausgleichs (Einzelausgleich) geschaffen. Zur Umsetzung der SchALVO wurden bei den Ämtern für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur insgesamt 68 Berater für Wasserschutzgebiete eingestellt.

Die SchALVO wurde erstmals 1991 novelliert; die zweite, umfassendere Novelle trat 2001 in Kraft. Seitdem wird bei den Bewirtschaftungsauflagen in Abhängigkeit von der Nitratbelastung des Grundwassers differenziert. Dabei wurden die Wasserschutzgebiete wie folgt klassifiziert:

  • Nitratsanierungsgebiete (> 50 mg/l),
  • Nitratproblemgebiete (35 - 50 mg/l) und
  • Nitratnormalgebiete (< 35 mg/l).

Die relativ gering belasteten Wasserschutzgebiete mit einem Nitratgehalt von weniger als 35 mg/l wurden von den Auflagen der SchALVO befreit, sofern bei der Nitratkonzentration im Grundwasser kein steigender Trend festgestellt wurde. Damit entfiel auch die Verpflichtung des Landes, für Bewirtschaftungsbeschränkungen auf diesen Flächen Ausgleichsleistungen zu zahlen. Es wird nur noch ein Ausgleich für die stärkere zeitliche Beschränkung der Wirtschaftsdüngerausbringung in der Zone II gezahlt.

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2 Haushaltspolitische Gesichtspunkte

Vor Einführung der SchALVO wurden das (Bundes-) Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushaltes (Wasserhaushaltsgesetz) und das Wassergesetz Baden-Württemberg so geändert, dass die Ausgleichspflicht für Einschränkungen der Land- und Forstwirtschaft vom Wasserversorgungsunternehmen auf das Land verlagert werden konnte. Außerdem wurden die rechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung eines Wasserentnahmeentgelts für die Nutzung von Gewässern geschaffen. Eine Zweckbindung für die Verwendung dieses Entgelts besteht nicht.

Die Höhe des Wasserentnahmeentgelts, das auch als „Wasserpfennig“ bezeichnet wird, richtet sich nach dem Entnahmezweck: Öffentliche Wasserversorger führen 5,1 Eurocent je m³ entnommenen Wassers ab; die Energieversorger mussten bis 1998 ein Entgelt in Höhe von 0,5 Eurocent/m3 entrichten; seitdem führen sie 1,0 Eurocent/m3 ab. Aufgrund der wesentlich größeren Entnahmemenge entrichten die Energieversorger seit 1998 in der Summe mehr Wasserentnahmeentgelt als die Wasserversorger an das Land.

Schaubild 1 zeigt, dass die Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt stets deutlich höher waren als die Kosten der SchALVO. Schwankungen auf der Einnahmeseite sind vor allem durch schwankende Entnahmemengen der Energieversorger verursacht. In den Jahren 1993 bis 1995 und 1998 bis 2001 beliefen sich die Kosten der SchALVO auf rd. 60 Mio. € im Jahr; davon entfielen rd. 54 Mio. € auf Ausgleichsleistungen und rd. 6 Mio. € auf Personal- und Sachkosten, wobei insbesondere die Sachkosten überwiegend durch die umfangreichen Nitratkontrollproben im Herbst bedingt waren. In den Jahren 1996 und 1997 wurden deutlich geringere Beträge ausgezahlt, weil der Auszahlungsmodus in zwei Schritten vom Antragsjahr auf das der Antragsstellung folgende Jahr umgestellt wurde.

Die im Verhältnis zu den Ausgaben im Zusammenhang der SchALVO höheren Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt fließen vor allem in Maßnahmen des Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichs (MEKA).

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Der Rückgang der Ausgleichszahlungen ab dem Jahr 2002 ist nachhaltig, weil mit der Novellierung der SchALVO im Jahr 2001 für rd. 60 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche in Wasserschutzgebieten die Bewirtschaftungsauflagen aufgehoben wurden. Die Ausgleichsleistungen gingen von rd. 54 Mio. € im Jahr 2001, dem letzten Auszahlungsjahr nach der alten SchALVO, auf rd. 22 Mio. € im Jahr 2003 zurück. Da infolge der weiter sinkenden Nitratkonzentration im Grundwasser seit dem 01.01.2005 rd. 48.000 ha, davon über 26.000 ha landwirtschaftlich genutzte Flächen, von der Kategorie Problemgebiet in die Kategorie Normalgebiet umgestuft wurden, entfallen für diese Flächen künftig die Ausgleichsleistungen, sodass ab dem Jahr 2006 nur noch maximal 18 Mio. € Ausgleichsleistungen für Bewirtschaftungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten zu leisten sind.

Auffällig ist in diesem Zusammenhang, dass im Landeshaushalt bei Tit. 683 90, wo neben den Ausgleichsleistungen im Rahmen der SchALVO auch die Mittel für die Biotopgestaltung und -pflege veranschlagt sind, in den vergangenen Jahren regelmäßig erhebliche Haushaltsreste angefallen sind, z. B. 9,5 Mio. € im Jahr 2003, dem letzten Jahr mit abgeschlossener Haushaltsrechnung.

Titel 683 90 ist im Doppelhaushalt 2005/2006 wiederum mit 32,5 Mio. € bzw. 33,5 Mio. € ausgestattet, obwohl die durch die SchALVO bedingten Ausgleichsleistungen in den beiden Jahren nur 22 Mio. € bzw. 18 Mio. € betragen werden. Auch wenn man berücksichtigt, dass z. B. für Biotopgestaltung bei diesem Titel ein höherer Mittelbedarf als in den Vorjahren besteht, liegen die Haushaltsansätze für 2005 und 2006 offensichtlich um mehrere Millionen Euro über dem tatsächlichen Bedarf. In einem Nachtrag zum Staatshaushaltsplan 2005/06 sollten diese Ansätze daher korrigiert werden.

3 Entwicklung der Wasserqualität

Seit der Bund im Jahr 1991 die Pflanzenschutzmittelverordnung geändert hat, geht die Belastung des Grundwassers durch Pflanzenschutzmittel stetig zurück. Die heutige Generation von Pflanzenschutzmitteln wird schnell abgebaut, sodass diese Mittel nur noch sehr selten nachgewiesen werden können. Sofern im Grundwasser noch Pflanzenschutzmittel vorkommen, handelt es sich überwiegend um „Altlasten“, d. h. um Reste von älteren, sehr schwer abbaubaren Mitteln, die seit vielen Jahren nicht mehr eingesetzt werden dürfen.

Nach dem In-Kraft-Treten der SchALVO im Jahr 1988 gingen die Nitratwerte im Boden relativ schnell zurück; seit Mitte der 90er-Jahre ist eher eine Stagnation mit erheblichen jährlichen Schwankungen festzustellen. Im Grundwasser erreichte die Nitratkonzentration ihren Höhepunkt erst im Jahr 1994; seitdem ist eine leicht sinkende Tendenz sowohl innerhalb als auch außerhalb der Wasserschutzgebiete festzustellen (s. Schaubild 2). In dem Zehnjahreszeitraum 1994 bis 2003 gingen die Werte innerhalb der Wasserschutzgebiete um 0,44 mg/l im Jahr zurück, außerhalb der Wasserschutzgebiete sogar um 0,68 mg/l im Jahr. Die Nitratkonzentration im Grundwasser nimmt also nicht nur in Anbetracht der strengen Bewirtschaftungsauflagen für Wasserschutzgebiete ab, sondern auch außerhalb dieser Gebiete, d. h. flächendeckend.

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4 Ausgleichsleistungen

Bis zur Novellierung der SchALVO im Jahr 2001 wurde für Flächen in Wasserschutzgebieten ein pauschaler Ausgleich in Höhe von 158,50 €/ha gezahlt. Die Höhe des Ausgleichs wurde vor allem mit Mindererträgen, die sich aus der reduzierten Stickstoffdüngung ergeben, und mit dem Mehraufwand für Grundwasser schonenden Pflanzenschutz begründet. Die Voraussetzungen für die damals berechneten und von der EU notifizierten Ausgleichsleistungen änderten sich jedoch wenige Jahre nach dem In-Kraft-Treten der SchALVO. Zum einen sanken als Folge der Agrarreform von 1991 die Erzeugerpreise für die wichtigsten landwirtschaftlichen Kulturen drastisch, und damit auch die Verluste durch Mindererträge in Wasserschutzgebieten, zum anderen wurde als Folge der Änderung des Pflanzenschutzrechts im Jahr 1991 nur noch für wenige Kulturen ein Mehraufwand für Grundwasser schonenden Pflanzenschutz erforderlich. Zwar wurde mit der Pflicht zur Begrünung von Ackerflächen nach der Ernte eine neue, mit Kosten verbundene Auflage eingeführt; dennoch ergab sich für den größten Teil der Fläche (Grünland, Getreide) bei den Ausgleichsleistungen eine deutliche Überzahlung. Angesichts der gravierend veränderten Rahmenbedingungen hätten die Beträge für die pauschalierten Ausgleichsleistungen angepasst werden müssen.

Ab dem Kalenderjahr 2001 wurden pauschale Ausgleichsleistungen in Höhe von 165 €/ha festgesetzt. Dieser Betrag setzt sich nach den Berechnungen des MLR aus den in Übersicht 2 aufgeführten Teilbeträgen zusammen.

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Zusätzlich zu dem Pauschalausgleich in Höhe von 165 €/ha wird in Sanierungsgebieten ein Sonderzuschlag von 15 €/ha gewährt; Vieh haltende Betriebe mit Flächen in Schutzzone II können einen speziellen Zuschlag von bis zu 160 €/ha erhalten, wobei die konkrete Höhe dieses Zuschlags vom Flächenanteil des Betriebs in der Schutzzone II abhängt.

Der RH hat auch die Berechnung dieses Pauschalausgleichs geprüft und festgestellt, dass der pauschale Ausgleichsbetrag von 165 €/ha wohlwollend - z. T. sogar weit mehr als auskömmlich - kalkuliert ist. Offensichtlich ist dieser Ausgleichsbetrag so bemessen, dass damit sogar besonders hohe Mehraufwendungen abgedeckt sind, die eigentlich im Rahmen eines Einzelausgleichs geregelt werden müssten. Es fällt jedenfalls auf, dass seit der Novellierung der SchALVO nur noch wenige Anträge auf eine über den Pauschalausgleich hinausgehende Zahlung (Einzelausgleich) gestellt werden.

Wesentliche Mängel bei der Berechnung des Pauschalausgleichs sind:

  • Die finanziellen Einbußen als Folge der Bewirtschaftungsbeschränkungen sind stark von der angebauten Kultur abhängig. Ein Pauschalausgleich für alle Nutzungsarten weicht deshalb zwangsläufig in vielen Fällen weit von den tat-sächlichen Einbußen ab.
  • Der Pauschalausgleich in Höhe von 165 €/ha bedeutet in vielen Fällen eine erhebliche Überkompensation; beispielsweise betrüge ein gesonderter Pauschalausgleich für Grünland nach den vorgelegten Berechnungsgrundlagen lediglich 35 €/ha. Eine Überkompensation ist nach den Vorgaben der EU jedoch nicht zulässig .
  • Für eine zusätzliche zeitliche Beschränkung bei der Ausbringung von Wirtschaftsdüngern werden pauschal 39 €/ha gewährt, obwohl 36 % der Betriebe kein Vieh halten und somit kein Wirtschaftsdünger anfällt und obwohl viele Betriebe mit Viehhaltung in Wasserschutzgebieten keine finanziellen Nachteile haben, weil sie über ausreichend Flächen außerhalb des Wasserschutzgebietes verfügen.
  • Die zusätzlich mögliche Pauschale von bis zu 160 €/ha für Betriebe mit Viehhaltung und Flächen in Schutzzone II hängt in ihrer Höhe ausschließlich vom Anteil der Betriebsfläche in dieser Zone ab. Betriebe mit einem geringen Viehbesatz verfügen jedoch meist über genügend Flächen außerhalb der Schutzzone II und können dort den anfallenden Wirtschaftsdünger ganzjährig und ohne Einkommenseinbußen verwerten. Eine zusätzliche Pauschale ist in einem solchen Fall also nicht gerechtfertigt.
  • Für die Anpassung der Fruchtfolge werden pauschal 20 €/ha berechnet, obwohl die SchALVO nicht konkret vorgibt, unter welchen Bedingungen die Fruchtfolge angepasst werden muss, und obwohl nicht bekannt ist, in wie vielen Fällen eine obligatorische Anpassung der Fruchtfolge von den Landwirtschaftsbehörden vorgeschrieben wird.

Eine Pauschalierung der Ausgleichsleistungen ist grundsätzlich richtig, weil eine Einzelfallbewertung mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden wäre. Aufgrund der sehr unterschiedlichen finanziellen Auswirkungen auf die einzelnen Kulturen sollten jedoch einige wenige differenzierte Pauschalausgleichsbeträge festgelegt werden. Zwingend geboten ist z. B. ein separater Pauschalausgleichsbetrag für Grünland; allein diese Anpassung würde zu jährlichen Einsparungen in Höhe von 2,2 Mio. € führen.

5 Sanierungsgebiete

Im Anhang 7 der SchALVO-Novelle 2001 waren ursprünglich 171 Sanierungsgebiete ausgewiesen; inzwischen sind es noch 140. Landesweit gibt es derzeit für 15 Wasserschutzgebiete einen verbindlichen Sanierungsplan; für weitere drei Sanierungsgebiete wird ein Sanierungsplan vorbereitet. Die Erstellung eines Sanierungsplans liegt im Verantwortungsbereich des Wasserversorgers.

Bereits Anfang der 90er-Jahre wurden Projekte zur Sanierung von stark nitratbelastetem Grundwasser initiiert. Diese Projekte wurden vom MLR finanziert und unter der Leitung des Technologiezentrums Wasser am Engler-Bunte-Institut der Universität Karlsruhe in Zusammenarbeit mit der Landwirtschaftsverwaltung und anderen örtlichen Behörden umgesetzt.

Projektziel war, innerhalb eines Zeitraums von fünf bis sieben Jahren eine deutliche Abnahme des Nitratgehalts im Entnahmebrunnen zu erreichen. Beide Projekte wurden nach sechs Jahren beendet. Vor Ort ergaben sich nicht die erwarteten Verbesserungen. Ein leichter Rückgang der Nitratbelastung war zwar erkennbar; er stand jedoch in einem ungünstigen Verhältnis zu dem hohen Aufwand. In sechs Jahren hat das Land für die beiden Projekte insgesamt 1,7 Mio. € ausgegeben; das entspricht 3.295 €/ha und Jahr.

Beide Projekte haben gezeigt, dass es an manchen Standorten sehr schwierig ist, den Nitratgehalt nachhaltig auf weniger als 35 mg/l (Normalgebiet) abzusenken. Da in manchen Wasserschutzgebieten die Erneuerung des Grundwassers länger als 30 Jahre dauert, ist die Sanierung ein langwieriger Prozess, der einen hohen finanziellen Aufwand erfordert, bevor ein möglicher Erfolg eintritt. Deshalb sollte künftig bei Sanierungsprojekten unbedingt im Vorfeld kritisch untersucht werden, wann mit dem erhofften Sanierungserfolg zu rechnen und welcher finanzielle Aufwand zur Erreichung dieses Erfolgs erforderlich ist. Gegebenenfalls ist das betreffende Wasserschutzgebiet aufzulösen, mit der Konsequenz, dass aus diesem Gebiet kein Trinkwasser mehr gewonnen wird. Selbstverständlich müssen anschließend trotzdem die für eine ordnungsgemäße Landwirtschaft geltenden Grundsätze und Fachgesetze eingehalten werden.

6 Stellungnahme des Ministeriums

In seiner mit dem Umweltressort abgestimmten Stellungnahme führt das MLR aus, der Erfolg der SchALVO-Maßnahmen werde durch den vorliegenden Bericht bestätigt.

Auf die Feststellung des RH, dass die Einnahmen aus dem Wasserentnahmeentgelt stets deutlich höher gewesen seien als die Kosten der SchALVO und dass seit dem Jahr 2002 ein nachhaltiger Rückgang der Ausgleichszahlungen zu verzeichnen sei, erwidert das MLR, seit dem Jahr 2002 seien die in der SchALVO eingesparten Mittel im MEKA vorrangig für grundwasserrelevante Maßnahmen eingesetzt und durch die Kofinanzierung der EU verdoppelt worden. Insgesamt würden damit seit der Novellierung der SchALVO im Jahr 2001 mehr Mittel für eine Grundwasser schonende Landbewirtschaftung eingesetzt als zuvor.

Ein politisches Motiv für die Einführung des Wasserentnahmeentgelts sei die Finanzierung der Ausgleichszahlungen an die Landwirte für Beschränkungen in Wasserschutzgebieten. Dessen ungeachtet bestehe keine gesetzliche Zweckbindung. Inzwischen sei die Erhebung eines Wasserentnahmeentgelts sogar EU-rechtlich und bundesrechtlich (§ 42 Wasserhaushaltsgesetz) geboten.

Im Übrigen habe das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1995 die Zulässigkeit der Erhebung des Wasserentnahmeentgelts durch das Land Baden-Württemberg bestätigt; die knappe natürliche Ressource Wasser sei ein Gut der Allgemeinheit.

Das MLR hält die Schlussfolgerungen hinsichtlich der Auswirkungen auf den Haushalt für falsch. Insbesondere berücksichtige die titelscharfe Darstellung für das Haushaltsjahr 2003 nicht die engen Verzahnungen im Rahmen der Deckungsfähigkeit mit anderen Titeln. Des Weiteren werde der geringere Abfluss an Kassenmitteln aufgrund von Sonderfaktoren, wie z. B. Zahl der Sanierungspläne und der Umsetzung von Natura 2000, nicht entsprechend gewürdigt. Die Aussage, dass im Haushaltsjahr 2005 und 2006 Mittel entsprechend den Ausführungen des RH nicht benötigt würden, sei nicht zutreffend. Die veranschlagten Mittel würden neben den Ausgleichsleistungen für die SchALVO insbesondere für die Biotopgestaltung und pflege nach der Landschaftspflegerichtlinie und für die Umsetzung von Natura 2000 benötigt. Bei Natura 2000 bestehe nach der Realisierung der Pflege und Entwicklungspläne ein erheblicher Mehrbedarf.

Ferner vertritt das MLR die Auffassung, dass sich die zusätzlichen Auflagen durch die Novellierung der SchALVO im Jahr 1991 und durch die Auswirkungen der Agrarreform 1992 bezüglich ihrer Relevanz für den Ausgleich weit gehend aufgehoben hätten; eine Anpassung sei somit nicht erforderlich gewesen.

Bei Ausgleichszahlungen über einen Pauschalbetrag könnten, bezogen auf den Einzelfall, Über- und Unterbezahlungen auftreten, bei einer Gesamtbetrachtung führe die gegenwärtige Pauschale jedoch nicht zu einer Überzahlung.

Der Vorschlag des RH, eine mögliche Aufsplittung der Pauschale vorzunehmen, könne zwar zu mehr Einzelfallgerechtigkeit führen; die Einspareffekte würden vom MLR jedoch als eher gering eingeschätzt und seien mit einem stark erhöhten Verwaltungsaufwand erkauft.

Die Erkenntnisse der Modellprojekte seien in die Novellierung der SchALVO eingeflossen und dienten, zusammen mit den bisherigen Erfahrungen bei der Umsetzung, der Weiterentwicklung des Wasserschutzes in Baden-Württemberg.

7 Schlussbemerkung

Der RH sieht keinen Dissens zwischen seinen Äußerungen zum Wasserentnahmeentgelt und denen der beteiligten Ministerien.

Der RH bleibt bei seiner Auffassung, dass aufgrund der Konzentration der Bewirtschaftungsbeschränkungen auf die tatsächlichen Problem- und Sanierungsgebiete infolge der Novellierung der SchALVO im Jahr 2001 die Ansprüche auf Ausgleichszahlungen erheblich zurückgingen. Die Tatsache, dass trotz des reduzierten Haushaltsansatzes bei Titel 683 90 stets mehrere Millionen Euro am Jahresende als Haushaltsrest übrig blieben, zeigt, dass diese Ansätze zu hoch waren. Auch bei deckungsfähigen Titeln sollten die Anschläge möglichst titelgenau erfolgen. Insofern ist der Haushaltsansatz des Titels 683 90 für die Jahre 2005/2006 offensichtlich zu hoch.

Das Ministerium hat in seiner Stellungnahme zum Pauschalausgleich weder die vom RH nachgewiesenen Überzahlungen widerlegt, noch das Argument, es werde teilweise zu wenig bezahlt, durch entsprechende Zahlen oder Beispiele untermauert. Da bekanntermaßen kaum noch Anträge auf Einzelausgleich gestellt werden, kann davon ausgegangen werden, dass der Pauschalausgleich in zahlreichen Fällen mehr als auskömmlich ist. Eine Neuberechnung differenzierterer Pauschalausgleichsbeträge hält der RH daher für geboten. Im Übrigen sieht der RH hierbei keinen zusätzlichen Verwaltungsaufwand auf das Land zukommen, da sämtliche hierfür erforderliche Daten bereits im sog. Gemeinsamen Antrag erfasst sind.

Der Aussage des MLR, dass Erkenntnisse aus den Modellprojekten in die Novellierung der SchALVO eingeflossen seien, stimmt der RH zu. Die Modellprojekte haben aber auch gezeigt, wie wichtig es ist, vor dem Start eines aufwendigen Projekts die zu erwartenden Kosten und die voraussichtlichen Erfolgsaussichten kritisch gegeneinander abzuwägen.