Vorschläge externer Gutachter und Umsetzung der Kabinettsbeschlüsse zur Personaleinsparung [Beitrag Nr. 4]

In den Jahren 1997 bis 2002 sind auf Grund von zwei Stellenabbauprogrammen insgesamt 6 721 Stellen einzusparen. Bis Ende 1999 sind 2 635,5 Stellen abgebaut worden. Die beiden Stellenabbauprogramme sollten weiterhin ohne Abstriche konsequent umgesetzt werden.
Im Hinblick auf die hohen Personalausgaben im Landeshaushalt und die eintretende Erhöhung der Versorgungsausgaben werden auch über das Jahr 2002 hinaus weitere Stelleneinsparungen unumgänglich sein.

1 Vorbemerkung

In den Jahren 1993 bis 1996 war trotz eines Stelleneinsparprogramms ein effektiver Zuwachs von 2 047 Stellen zu verzeichnen (Denkschrift 1997 Nr. 5). Der Einsparung von 3 022 Stellen stand ein Zugang von 5 069 Neustellen gegenüber. Für die Jahre 1997 bis 2002 hat der Ministerrat zwei weitere Stellenabbauprogramme beschlossen.

2 Stellenabbauprogramme

2.1 „4000-Stellen-Abbauprogramm“

Der Ministerrat hat am 08.11.1993 zur dauerhaften Rückführung der Personalausgabenquote unter 40 % beschlossen, dass mittelfristig (1997 bis 2002) weitere 4 000 Stellen (rd. 2 % des damaligen Bestandes von 204 479 Stellen - ohne Anwärter) einzusparen sind. Hierbei sollen auch bisher vom Stellenabbau ausgenommene sog. Schwerpunktbereiche (167 032 Stellen) einbezogen werden. Die sog. Nichtschwerpunktbereiche (37 000 Stellen, das sind 18 %) hatten in den Jahren 1993 bis 1996 die Einsparlast zu tragen und eine Einsparquote von 8,2 % erbracht.

Die einzusparenden 4 000 Stellen sollen grundsätzlich aus allen Bereichen der Landesverwaltung erbracht werden. Der Stellenabbau soll von einem gezielten Aufgabenabbau in entsprechendem Umfang begleitet werden. Um Vorschläge hierfür zu erhalten, hat die Landesregierung auch externe Gutachter mit der Durchführung von Organisations- und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in verschiedenen Verwaltungsbereichen beauftragt.

Für die Schwerpunktbereiche Lehrer mit 82 232,5 Stellen (40 % der Personalstellen), Polizei mit 29 715,5 Stellen und Hochschulen mit 23 252,5 Stellen wurden wegen der besonderen zu erwartenden Herausforderungen an diese Bereiche, wie steigender Schülerzahlen, Verbesserung der inneren Sicherheit und hochschulpolitischer Anstrengungen des Landes, keine konkreten Einsparziele vorgegeben; für diese Bereiche wurde aber eine Optimierung des Einsatzes der verfügbaren personellen Ressourcen erwartet. Die Universitäten müssen im Rahmen des sog. Solidarpakts bis zum Jahr 2006 1 500 Stellen einsparen.

Mit Beschluss vom 17.07.1995 hat der Ministerrat die Eckpunkte für die Einsparung der 4 000 Stellen festgelegt. Danach sollen in den Nichtschwerpunktbereichen 8 bis 12 % der Stellen (insgesamt 2 496 Stellen) eingespart werden. Mehrere bisher vom Stellenabbau ausgenommene Schwerpunktbereiche (Steuerverwaltung einschließlich der Oberfinanzdirektionen, Justizvollzug, Staatsanwaltschaften und Gerichtsbarkeit) sollen mit rd. 4 % = 1 197 Stellen am Stellenabbau beteiligt werden. Für die nicht von Gutachtern untersuchten Bereiche einschließlich der Ministerien wurde als Solidarbeitrag eine Einsparquote von 4 % vorgegeben; hierdurch können zusätzlich 429 Stellen abgebaut werden. Insgesamt können somit 4 122 Stellen eingespart werden. Dazu sind zum Ausgleich von Stellenzugängen in den Jahren 1995/1996 (119 Stellen) und 1999 (160 Stellen) weitere 279 Stellen zu streichen. Betroffen davon sind der Epl. 05 mit 6 Stellen, der Epl. 14 mit 83 Stellen und alle anderen Einzelpläne mit 190 Stellen. Von den danach insgesamt einzusparenden 4 401 Stellen können zur Sicherstellung der Einstellungskorridore bei entsprechend nachzuweisendem Bedarf in den Jahren 2000 und 2001 bis zu je 30 Stellen nach Entscheidung der Landesregierung verwendet werden. Von den 1997 bis 2002 zu streichenden Stellen können im Epl. 08 aus der Landesforstverwaltung bis zu 250 und im Epl. 10 aus der Straßenbauverwaltung bis zu 50 Stellenstreichungen durch eine auf Dauer zu gewährleistende Einsparung von Sachmitteln ersetzt werden.

2.2 „2320-Stellen-Abbauprogramm“

Die Landesregierung hat am 12.01.1998 beschlossen, dass zur weiteren Begrenzung der Personalkosten von 1998 bis 2002 zusätzlich zu dem 4 000-Stellen-Abbauprogramm 2 320 Stellen einzusparen sind; davon 2 120 Stellen in den Verwaltungen und 200 Stellen bei den Ministerien, beim Landtag und beim RH.

2.3 Stellenabbau insgesamt

Durch die beiden Abbauprogramme (4 401 + 2 320) mit insgesamt 6 721 zu streichenden Stellen soll neben der Kompensation von neuen Stellen insbesondere für Lehrer bis zum Jahr 2002 erstmals im Gesamtergebnis ein Stellenabbau von annähernd 3 000 Stellen erreicht werden.

3 Stellenabbau auf der Grundlage von externen Gutachten

Der RH hat überprüft, welche Vorschläge die externen Gutachter zur Personaleinsparung gemacht haben, inwieweit diese bisher von der Landesregierung umgesetzt worden sind und ob die in den Jahren 1997 bis 1999 einzusparenden Stellen auch weggefallen sind.

In der Übersicht 1 sind die von den externen Gutachtern untersuchten Bereiche, die von ihnen für möglich gehaltenen Stelleneinsparungen, der vom Ministerrat vorgegebene Stellenabbau und die Stelleneinsparungen in den Jahren 1997 bis 1999 dargestellt.

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Danach sind bei den begutachteten Bereichen zur Mitte des für den Stellenabbau vorgesehenen Zeitraums bereits mehr als 50 % der zu streichenden Stellen weggefallen.

4 Vollzug der Stelleneinsparprogramme

4.1 Einsparauflagen

Für den Vollzug des „4000-Stellenabbauprogramms“ von 1997 bis 2002 wurde für die Jahre 1997 bis 2001 in den jeweiligen Staatshaushaltsgesetzen festgelegt, wie viele Stellen in den jeweiligen Einzelplänen jährlich in Abgang zu stellen sind. Die Verteilung der in Vollzug des „2320-Stellenabbauprogramms“ von 1998 bis 2002 einzusparenden Stellen auf die Ressorts richtet sich nach einem Beschluss der Landesregierung vom 12.01.1998. Die näheren Einzelheiten für den Stellenabbau in den Jahren 1998 bis 2001 in den Einzelplänen wurden in den jeweiligen Staatshaushaltsgesetzen festgelegt. Die weiteren Festlegungen für den restlichen Stellenabbau werden im Staatshaushaltsgesetz für die Jahre 2002/2003 getroffen.

4.2 Stelleneinsparungen in den Jahren 1997 bis 1999

Der in den Jahren 1997 bis 1999 insgesamt durchgeführte Stellenabbau ist in der Übersicht 2 dargestellt.

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Dem Einsparungs-Soll von 2 738 Stellen stehen Einsparungen von 2 635,5 Stellen gegenüber. Von den Stelleneinsparungen entfallen 2 319,5 auf originäre Stellen, 127 auf Betriebe (zusammen 2 446,5 Stellen) und 189 auf Sachmittelstellen. Von den Einsparauflagen für die Jahre 1997 bis 1999 sind noch 102,5 Stellen abzubauen. In den Jahren 2000 bis 2002 müssen aus den beiden Stellenabbauprogrammen mit insgesamt 6 721 Stellen noch 4 085,5 Stellen abgebaut werden.

4.3 Stelleneinsparungen nach Laufbahngruppen

In der Übersicht 3 ist dargestellt, wie sich die weggefallenen 2 446,5 Stellen - ohne Sachmittelstellen - auf die einzelnen Laufbahngruppen verteilen. Hierbei wurden die Stellen für Angestellte und Arbeiter den jeweils vergleichbaren Laufbahngruppen zugeordnet.

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Die Übersicht zeigt, dass 61,5 % der eingesparten 2 446,5 Stellen auf den mittleren Dienst entfallen; danach folgen der einfache Dienst mit 16,1 %, der gehobene Dienst mit 11,5 % und der höhere Dienst mit 10,9 %. Der Stellenabbau wurde somit überproportional beim einfachen und mittleren Dienst vollzogen. Soweit der Stellenabbau auf Gutachten zur Verwaltungsreform zurückzuführen ist, haben die Gutachter in vielen Fällen eine Rationalisierung des Arbeitsablaufs einschließlich einer Änderung der Ablauforganisation vorgeschlagen. Von den Rationalisierungsmaßnahmen waren vorrangig Mitarbeiter im Schreib-, Boten- und Registraturdienst betroffen.

5 Statusbezogener Stellenabbau

Die Aufteilung der 2 446,5 eingesparten Stellen - ohne Sachmittelstellen - auf Beamte, Richter, Angestellte und Arbeiter (statusbezogen) ist in der Übersicht 4 dargestellt.

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Danach entfallen 1 576,5 Stellen (64,4 %) auf Angestellte, 538,5 Stellen (22,1 %) auf Beamte und Richter und 331,5 Stellen (13,5 %) auf Arbeiter.

6 Einsparung von Personalausgaben durch den Stellenabbau

Nach den Vorgaben in den Staatshaushaltsgesetzen sind die wegfallenden Stellen im Jahr des Wegfalls jeweils ab 01. Januar gesperrt und dürfen nicht mehr besetzt sein; dadurch wird jeweils ein volles Jahresgehalt eingespart.

In den jeweiligen Staatshaushaltsgesetzen ist festgelegt, dass für jede zu wenig gestrichene Stelle jährlich Sachmittel in Höhe von 80 000 DM einzusparen sind. Das FM hat in den vergangenen Jahren bei der Veranschlagung der globalen Minderausgaben für die jährlich wegfallenden Stellen teilweise geringere Beträge zu Grunde gelegt. Im Doppelhaushalt 2000/2001 hat das FM für jede wegfallende Stelle 80 000 DM berücksichtigt. Nach der Stellungnahme des FM erfolge die Veranschlagung der Globalen Minderausgaben auf Grund der Gegebenheiten bei der jeweiligen Planaufstellung. Eine vorsichtige Veranschlagung sei in diesem Fall auf Grund der Unwägbarkeiten geboten.

Der RH hat die eingesparten Haushaltsmittel für die in den Jahren 1997 bis 1999 gestrichenen Stellen nach den Richtsätzen für die Veranschlagung der Dienstbezüge ermittelt; er hat für jede zu wenig gestrichene Stelle und für die aus Sachmitteln finanzierten Stellen jeweils 80 000 DM zu Grunde gelegt. Außerdem hat der RH für den genannten Zeitraum alternativ die Minderausgaben für Personalausgaben auf der Basis von 80 000 DM je weggefallene Stelle berechnet.

Die unterschiedlichen finanziellen Auswirkungen dieser Vorgehensweise sind in der Übersicht 5 zusammenfassend dargestellt.

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Nach der Übersicht übersteigen die sich nach der Wertigkeit der gestrichenen Stellen ergebenden Minderausgaben (376,3 Mio. DM) die veranschlagten Globalbeträge (348,9 Mio. DM) um 27,6 Mio. DM, obwohl die geringer dotierten Stellen des einfachen und des mittleren Dienstes am stärksten zum Stellenabbau beigetragen haben (vgl. auch Übersicht 3). Die bei Zugrundelegung von 80 000 DM je wegfallende Stelle errechneten Minderausgaben (417 Mio. DM) übersteigen um rd. 68 Mio. DM die veranschlagten Beträge. Danach könnten bei einer ausgewogeneren Verteilung der Stelleneinsparungen auf die vier Laufbahngruppen die Personalausgaben weiter gesenkt werden.

7 Stelleneinsparungen in den Ministerien, beim Landtag und Rechnungshof

Nach dem Beschluss der Landesregierung vom 12.01.1998 sind die Ministerien verstärkt in den Stellenabbau einzubeziehen. Neben dem 4 %igen Stellenabbau im Rahmen des „4000-Stellenabbauprogramms“ mit 150 Stellen sind bei den Ministerien (beim Landtag und RH auf freiwilliger Basis) im „2320-Stellenabbauprogramm“ weitere 200 Stellen, also insgesamt 350 Stellen zu streichen. Übersicht 6 zeigt die Stelleneinsparungen in den Jahren 1997 bis 1999.

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Danach sind von 1997 bis 1999 erst 106,5 Stellen weggefallen. Das sind rd. 30 % der insgesamt bis 2002 zu streichenden 350 Stellen.

8 Zusammenfassung

8.1 Umsetzung der Gutachtervorschläge

Der Ministerrat hat gegenüber den Gutachtervorschlägen für einzelne Verwaltungen geringere Stelleneinsparungen beschlossen. Für die Bereiche Polizei, Denkmalschutzverwaltung und Naturschutzverwaltung hat er keine konkreten Vorgaben gemacht.

8.2 Umsetzung der Stellenabbauprogramme in den Jahren 1997 bis 1999

8.2.1 Der von der Landesregierung für die Jahre 1997 bis 1999 vorgegebene Abbau von 2 738 Stellen wurde um 102,5 Stellen nicht erreicht. Nach den Ausführungen des FM in DS 12/4256 konnten im Geschäftsbereich des IM (bei der Polizei) und des JuM (bei den Justizvollzugsanstalten) die Einsparauflagen aus dem 2320er Programm in 1999 noch nicht voll erfüllt werden, weil die erforderlichen Personal-Umsetzungsmaßnahmen aus der Versorgungsverwaltung und der ehemaligen Flüchtlingsverwaltung noch im Gange seien. Zum Ausgleich werde die entsprechende Zahl von Stellen nicht besetzt. Das MWK erbringe den finanziellen Ausgleich für die bisher noch nicht erfüllten Einsparauflagen (43,5 Stellen) durch eine globale Kürzung der Sachmittel (insgesamt 3,4 Mio. DM).

Die sich nach der vollständigen Umsetzung der beiden laufenden Stellenabbauprogramme im Jahr 2002 ergebende Stellenbilanz ist in der Übersicht 7 dargestellt.

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Wenn es der Landesregierung gelingt, neue Personalstellen nur im Wege eines kostenneutralen Ausgleichs zuzulassen, kann sie bei einer Umsetzung der Stellenabbauprogramme bis Ende 2002 erstmals einen Netto-Stellenabbau von annähernd 3000 Stellen erreichen.

8.2.2 Die Ministerien haben nach der Hälfte des Einsparzeitraumes von den bis Ende 2002 zu streichenden 350 Stellen erst 106,5 Stellen erbracht. Es wird daher großer Anstrengungen bedürfen, um bis Ende 2002 den Abbau der restlichen 243,5 Stellen zu erreichen.

8.3 Status und Wertigkeit der eingesparten Stellen

Der mittlere Dienst hat von den 2 446,5 eingesparten Stellen (ohne Sachmittelstellen) mit 1 503,5 Stellen (61,5 %), davon 454,5 Schreibkraftstellen, den weitaus höchsten Anteil erbracht. Der einfache Dienst hat mit 393,5 Stellen (davon 157 Stellen für Kraftfahrer), bezogen auf seinen geringen Anteil am Stellenbestand, weitaus am stärksten zum Abbau beigetragen. Bei einer ausgewogeneren Verteilung auf die vier Laufbahngruppen, könnten die Personalausgaben weiter gesenkt werden.

9 Stellungnahme des Ministeriums

Das FM hat gegen den Denkschriftbeitrag keine Einwendungen erhoben.

10 Ausblick

Ungeachtet der Umsetzung der Programme sind Zweifel angebracht, ob es wirklich zu einer nachhaltigen Reduzierung der Personalausgaben kommen wird. So werden nach Presseveröffentlichungen im Hinblick auf die Schülerzahlen und die schrittweise Einführung einer Fremdsprache an Grundschulen über die im Jahr 2000 zugegangenen 800 neuen Lehrerstellen im politischen Raum weitere Neustellen gefordert. Die vollständige Umsetzung des Besoldungsstrukturprogramms für die Polizei würde nach Unterlagen des FM zu jährlichen Mehrkosten von über 60 Mio. DM führen.

Im Hinblick auf die schwierige Haushaltslage des Landes hält es der RH daher für unerlässlich, alle Möglichkeiten zur Begrenzung der Personalausgaben auszuschöpfen. An den in den Jahren 2000 bis 2002 noch einzusparenden 4 085,5 Stellen aus den beiden laufenden Stellenabbauprogrammen dürfen daher keine Abstriche vorgenommen werden. Außerdem wird die Landesregierung nicht umhin kommen, über das Jahr 2002 hinaus für die Konsolidierung künftiger Landeshaushalte, auch im Hinblick auf die eintretende Erhöhung der Versorgungsausgaben, weitere Stelleneinsparungen zu beschließen. Hierzu wird darauf hingewiesen, dass die von den Gutachtern vorgeschlagenen Maßnahmen zur Rationalisierung und zum Aufgabenabbau noch nicht voll umgesetzt und die dort genannten Einsparpotenziale noch nicht ausgeschöpft sind (s. Übersicht 1).

Die Notwendigkeit für einen weiteren Stellenabbau ergibt sich auch dadurch, dass die geplanten Aufwendungen für die Neuen Steuerungsinstrumente von bis zu 650 Mio. DM zu einem beträchtlichen Teil durch die Einsparung von 3 500 Stellen finanziert werden soll. In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass nach der Gesamtkonzeption für die Einführung Neuer Steuerungsinstrumente u.a. 220 Stellen für Controllingaufgaben veranschlagt wurden. Für diese Stellen wurden kw-Vermerke ausgebracht, die spätestens bis Ende 2009 zu vollziehen sind.

Vom Personalsektor ist nach Ansicht des RH ein wesentlicher Beitrag für die Konsolidierung künftiger Landeshaushalte nur zu erreichen, wenn künftig auch die Schwerpunktbereiche einbezogen werden. So geht der RH davon aus, dass die auf Grund des Rückgangs der Schülerzahlen für die Jahre 2007 bis 2009 ausgebrachten kw-Vermerke für Lehrerstellen s.Z. auch vollzogen werden. Ebenso wird nach Abschluss der Reorganisation der Polizei sowie der Umsetzung des Technik-Zukunftsprogramms mit einem Investitionsvolumen von rd. 680 Mio. DM der Polizeibereich in den Stellenabbau einzubeziehen sein.