Landesschulden und Landesvermögen [Beitrag Nr. 3]

Im Haushaltsjahr 2014 hat das Land 1,2 Mrd. Euro neue Kredite aufgenommen, die zum Ausgleich des Haushalts nicht erforderlich waren. Nach dem Finanzplan 2014 bis 2020, sind bis 2019 weitere Kredite von insgesamt 1,5 Mrd. Euro vorgesehen. Die Schulden des Landes würden dadurch auf fast 48 Mrd. Euro ansteigen.

1 Verschuldungslage

1.1 Schuldenentwicklung 2013/2014

Die Schulden des Landes einschließlich der auf Dritte verlagerten Verpflichtungen betrugen zum 31.12.2014 47,9 Mrd. Euro.

Beitrag 3 Tab. 1

Die Kreditmarktschulden, die Verpflichtungen beim Bund und bei anderen Ländern und die verlagerten Verpflichtungen stiegen gegenüber dem Vorjahreswert um insgesamt 1,1 Mrd. Euro. Die Kreditmarktschulden erhöhten sich trotz anhaltend guter konjunktureller Lage sowie hoher Steuereinnahmen und Überschüssen aus Vorjahren um 1,2 Mrd. Euro auf 46,3 Mrd. Euro.

Bei den verlagerten Verpflichtungen handelt es sich um Kapitalsummen, für die das Land der Landesbank Baden-Württemberg und der Finanzierungsgesellschaft für öffentliche Vorhaben des Landes Baden-Württemberg GmbH (Baufinanz) den Schuldendienst bzw. den Finanzierungsaufwand für folgende Maßnahmen zu erstatten hat:

  • Die LBBW übernimmt die 5-jährige Vorfinanzierung des Landesanteils der Darlehensförderung für Studierende nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz.

  • Die Baufinanz finanziert verschiedene laufende Programme des staatlichen Hochbaus und abgeschlossene Programme des Landesstraßenbaus.

Die verlagerten Verpflichtungen sind im Vorheft des Staatshaushaltsplans und in der Landeshaushaltsrechnung jeweils ausgewiesen. Der Stand der Kapitalsummen ergibt sich aus Tabelle 2.

Beitrag 3 Tab. 2

Die verlagerten Verpflichtungen sind zum 31.12.2014 gegenüber dem Vorjahr insgesamt um 88,5 Mio. Euro gesunken.

1.2 Entwicklung der Nettokreditaufnahme 2005 bis 2014

Die Nettokreditaufnahme des Landes stellt den Saldo aus der Bruttokreditaufnahme und der Bruttotilgung von Schulden am Kreditmarkt dar. Abbildung 1 zeigt die Entwicklung der Neuverschuldung von 2005 bis 2014.

Beitrag 3 Abb. 1

2014 hat Baden-Württemberg trotz hoher Überschüsse 1,23 Mrd. Euro neue Schulden aufgenommen. Im Haushaltsplan 2015/2016 sind 2015 neue Schulden von 0,77 Mrd. Euro vorgesehen. Der Finanzplan 2014 bis 2020 (Stand Januar 2015) weist in den Folgejahren bis einschließlich 2019 weitere Kreditaufnahmen von insgesamt 0,74 Mrd. Euro aus. Der Schuldenstand des Landes würde sich dadurch auf fast 48 Mrd. Euro erhöhen. Es bleibt letztlich dem Gesetzgeber vorbehalten, die Höhe der Nettokreditaufnahme im Rahmen der Haushaltsberatungen festzulegen.

1.3 Kreditfinanzierungsquote 2005 bis 2014

Die Kreditfinanzierungsquote stellt das Verhältnis der Nettokreditaufnahme zu den bereinigten Gesamtausgaben innerhalb eines Haushaltsjahres dar. Abbildung 2 zeigt den Verlauf der Kreditfinanzierungsquote der letzten zehn Jahre auf.

Beitrag 3 Abb. 2

Im Zehnjahreszeitraum wurde in vier Jahren die Nullverschuldung erreicht. In den übrigen Jahren lag die Kreditfinanzierungsquote zwischen 2,9 und 5,3 Prozent.

2014 betrug die Kreditfinanzierungsquote 2,9 Prozent. Obwohl die Nettokreditaufnahme gegenüber 2007 um rund 231 Mio. Euro höher war, lag die Kreditfinanzierungsquote - aufgrund des gesteigerten Ausgabenvolumens - 2014 unter dem Wert von 2007.

Nach dem Staatshaushaltplan 2015/2016 in der Fassung des Nachtrags beträgt die Kreditfinanzierungsquote 2015 im Soll 1,8 Prozent. Für 2016 ist wieder eine Nullverschuldung vorgesehen.

1.4 Zulässige Kreditaufnahme

1.4.1 Rechtliche Rahmenbedingungen

Nach Artikel 109 Grundgesetz sind die Haushalte der Länder ab 2020 grundsätzlich ohne Kredite auszugleichen. Zum 01.01.2013 ist eine Neuregelung von § 18 Landeshaushaltsordnung in Kraft getreten. Sie dient der Umsetzung des Regelungsgehalts der grundgesetzlichen Schuldenbremse in Landesrecht. Für die Zeit bis einschließlich 2019 normiert § 18 Landeshaushaltsordnung den schrittweisen Abbau der Neuverschuldung des Landes.

Ausgangswert ist der im Mittelfristigen Finanzplan 2011 bis 2015 ausgewiesene haushaltswirtschaftliche Handlungsbedarf des Jahres 2013 von 2.530,0 Mio. Euro. Die Verordnung des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft (VO) zu § 18 Landeshaushaltsordnung vom 23.09.2013 konkretisiert die Berechnungsweise zur zulässigen Kreditaufnahme. Danach verringern sich die Basiswerte der jeweils zulässigen Kreditaufnahme in gleichmäßigen Jahresschritten auf zuletzt 316,3 Mio. Euro 2019.

Die für die einzelnen Jahre angegebenen Werte der zulässigen Nettokreditaufnahme werden modifiziert durch die Entwicklung der Netto-Steuereinnahmen des Landes und den Saldo der finanziellen Transaktionen. Im Ergebnis mindern überdurchschnittliche Netto-Steuereinnahmen und ein positiver Saldo der finanziellen Transaktionen die Möglichkeit der Neuverschuldung. Unterdurchschnittliche Netto-Steuereinnahmen und ein negativer Saldo der finanziellen Transaktionen erhöhen diese. Ab 2020 gilt dann das Neuverschuldungsverbot des Grundgesetzes. Das Grundgesetz ermöglicht hierbei eine symmetrische Konjunkturkomponente. Baden-Württemberg hat noch keine entsprechende Regelung getroffen.

Bis einschließlich 2019 erfolgt die Berechnung zur zulässigen Kreditaufnahme für das jeweilige Haushaltsjahr sowohl bei der Haushaltsplanaufstellung (Ex-ante-Betrachtung) als auch nach Abschluss des Haushaltsjahres (Ex-post-Betrachtung). Die Differenz aus der zulässigen Kreditaufnahme nach der Ex-post-Betrachtung und der tatsächlich getätigten Nettokreditaufnahme wird auf ein jährlich abzuschließendes Kontrollkonto gebucht. Bei einem negativen Stand des Kontrollkontos ist auf dessen Ausgleich hinzuwirken.

1.4.2 Zulässige Kreditaufnahme im Haushaltsjahr 2014

Die erste Ex-ante-Betrachtung zur zulässigen Kreditaufnahme nach der VO zu § 18 Landeshaushaltsordnung nahm die Landesregierung bei der Aufstellung des 2. Nachtrags zum Staatshaushaltsplan 2014 vor. Nach der Gesetzesbegründung ging die Landesregierung noch davon aus, dass mit den veranschlagten Nettokrediten von 1.228,2 Mio. Euro die zulässige Kreditaufnahme um 551,4 Mio. Euro unterschritten würde.

Die gegenüber der Planung deutlich höheren Ist-Steuereinnahmen 2014 senkten in der Ex-post-Betrachtung die zulässige Kreditaufnahme um 747,7 Mio. Euro auf 1.031,9 Mio. Euro ab. Im Haushaltsvollzug wurde die Nettokreditaufnahme im vollen Umfang der Haushaltsermächtigung von 1.228,2 Mio. Euro in Anspruch genommen. Dadurch kam es 2014 in einer allerdings noch vorläufigen Ex-post-Betrachtung zu einer Überschreitung der zulässigen Kreditaufnahme nach der VO zu § 18 Landeshaushaltsordnung.

Beitrag 3 Tab. 3

Der vorläufige Wert des auf das Kontrollkonto zu buchenden Betrages beläuft sich auf -196,3 Mio. Euro. Das Ministerium für Finanzen und Wirtschaft weist darauf hin, dass der endgültige Stand des Kontrollkontos 2014 noch von der Höhe des nach 2015 zu übertragenden Einnahmerests bei der Kreditaufnahme abhängt.

1.4.3 Entwicklung der zulässigen Kreditaufnahme 2013 bis 2016

2013 wurde die zulässige Kreditaufnahme um 494,4 Mio. Euro unterschritten und ein entsprechender positiver Saldo auf das Kontrollkonto gebucht. 2014 wurde die zulässige Kreditaufnahme im Haushaltsvollzug nach vorläufigen Werten um 196,3 Mio. Euro überschritten (Ex-post-Betrachtung).

Zum Jahresende 2013 wies der Saldo des Kontrollkontos einen Wert von 494,4 Mio. Euro auf. Ende 2014 verringert sich der Wert nach vorläufigen Beträgen um 196,3 Mio. Euro auf 298,1 Mio. Euro. In der Begründung des Regierungsentwurfs zum Staatshaushaltsgesetz 2015/2016 findet sich keine Berechnung zur zulässigen Kreditaufnahme für 2015 und 2016. Die Planwerte des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft liegen dem Rechnungshof jedoch vor. Daraus ergibt sich die in Tabelle 4 dargestellte Entwicklung der zulässigen Kreditaufnahme.

Beitrag 3 Tab. 4

Nach den Planungsdaten des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft zum Staatshaushaltsplan 2015/2016 wird die zulässige Kreditaufnahme nach der VO zu § 18 Landeshaushaltsordnung nicht überschritten.

Es bleibt abzuwarten, wie sich das Kontrollkonto im Haushaltsvollzug 2015 und 2016 entwickelt.

1.5 Kreditmarktschulden und Zinsen

Die Kreditmarktschulden des Landes sind in den vergangenen zehn Jahren um 17,2 Prozent auf 46,3 Mrd. Euro gestiegen. Abbildung 3 zeigt die Entwicklung der Kreditmarktschulden auf.

Beitrag 3 Abb. 3

Abbildung 4 zeigt die Entwicklung des Zinsaufwandes in den vergangenen zehn Jahren. Seit 2009 werden die Zinserträge mit dem Zinsaufwand saldiert.

Beitrag 3 Abb. 4

Die Kreditmarktschulden sind in den vergangenen zehn Jahren um 6,8 Mrd. Euro gestiegen. Dennoch lag die Zinsbelastung 2014 wegen des gesunkenen Zinsniveaus um 377 Mio. Euro niedriger als 2005.

Die Einhaltung der Haushaltsdisziplin von Bund und Ländern wird durch den Stabilitätsrat überwacht. Die jährlichen Stabilitätsberichte des Bundes und der Länder dienen dem Stabilitätsrat dazu, frühzeitig Hinweise auf eine drohende Haushaltsnotlage zu erhalten. Entsprechende Hinweise ziehen eine umfassende Prüfung des betroffenen Haushalts nach sich. Führt diese zum Ergebnis, dass eine Haushaltsnotlage droht, wird mit der betroffenen Gebietskörperschaft ein Sanierungsprogramm vereinbart.

Als Messgrößen für Hinweise auf eine drohende Haushaltsnotlage werden die Kennzahlen Struktureller Finanzierungssaldo je Einwohner, Kreditfinanzierungsquote, Schuldenstand je Einwohner und Zins-Steuer-Quote herangezogen. Bleibt ein Land in bestimmtem Umfang unterhalb bestimmter Schwellenwerte, ist nicht von einer drohenden Haushaltsnotlage auszugehen.

Die Zins-Steuer-Quote drückt das Verhältnis der Zinsausgaben für Kreditmarktschulden zu den Steuereinnahmen aus. Die Quote zeigt, in welchem Umfang die Steuereinnahmen nicht mehr zur Finanzierung von anderen Ausgaben des Landes zur Verfügung stehen.

Der Schwellenwert des Stabilitätsrats für die Zins-Steuer-Quote lag 2012 bei 11,4 Prozent, 2013 bei 10,4 Prozent und 2014 bei 10,6 Prozent. Die Zins-Steuer-Quote von Baden-Württemberg lag 2012 mit 5,9 Prozent und 2013 mit 6,0 Prozent deutlich unter den Schwellenwerten. Für 2014 betrug der Wert nach dem Stabilitätsbericht 2014 des Landes Baden-Württemberg 5,9 Prozent und war damit wiederum deutlich vom Schwellenwert entfernt. Auch die übrigen Kennzahlen liegen in Baden-Württemberg weit unterhalb der Schwellenwerte des Stabilitätsrats.

1.6 Pro-Kopf-Verschuldung

Die Verschuldung des Landes am Kreditmarkt belief sich zum 31.12.2014 auf 46,3 Mrd. Euro. Das Bundesministerium der Finanzen weist quartalsweise die Schuldenstände des Bundes und der Länder aus. Weiter errechnet es die Schulden je Einwohner. Seit 2011 hat es hierbei die Schulden gegenüber den Sondervermögen des Bundes nicht berücksichtigt. Dadurch ergibt sich für Baden-Württemberg eine Pro-Kopf-Verschuldung von 4.286 Euro im Jahr 2014. In Abbildung 5 wird die Pro-Kopf-Verschuldung der Flächenländer zum 31.12.2014 dargestellt.

Beitrag 3 Abb. 5

Baden-Württemberg lag am 31.12.2014 auf dem drittbesten Platz aller Flächenländer.

Allerdings handelt es sich bei dieser Aufstellung um einen reinen Stichtagswert auf Basis der zum 31.12. tatsächlich valutierten Schulden. In Baden-Württemberg sind die für das Haushaltsjahr 2014 benötigten Schulden bereits im genannten Wert berücksichtigt. In anderen Ländern werden die auf das Haushaltsjahr 2014 bezogenen Nettokredite teilweise erst im Haushaltsjahr 2015 aufgenommen, sodass sich für diese Länder die Pro-Kopf-Verschuldung noch erhöhen kann.

1.7 Nettokreditaufnahme je Einwohner 2013

Die Nettokreditaufnahme kann erst auf Basis der endgültigen Rechnungsabschlüsse beurteilt werden. Die endgültigen Rechnungsabschlüsse der Länder 2014 liegen noch nicht vor. 2013 lag die Nettokreditaufnahme Baden-Württembergs bei 1,78 Mrd. Euro. Dies entspricht einer Neuverschuldung von 167,15 Euro je Einwohner. In den Haushaltsjahren 2011 und 2012 kam das Land ohne Nettoneuverschuldung aus.

Während sieben der 13 Flächenländer nach dem Rechnungsabschluss 2013 Schulden getilgt haben, hat Baden-Württemberg neue Schulden aufgenommen. Tabelle 5 weist die Nettokreditaufnahme der Flächenländer aus.

Beitrag 3 Tab. 5

Nur drei der 13 Flächenländer nahmen nach dem Rechnungsabschluss 2013 pro Kopf mehr Schulden auf als Baden-Württemberg.

2 Rücklagen, Sondervermögen und Überschüsse

Dem Schuldenstand des Landes steht auch Geldvermögen gegenüber. Die Rücklagen, Sondervermögen und Überschüsse haben sich 2014 im Vergleich zum Vorjahr wie in Tabelle 6 dargestellt entwickelt.

Beitrag 3 Tab. 6

Ende 2013 betrugen die Rücklagen für Sanierungs- und Erhaltungsmaßnahmen des Landes 140,8 Mio. Euro. Im Haushaltsjahr 2014 wurde dieser Betrag entnommen. Damit standen zum Jahresende 2014 keine Rücklagen mehr zur Verfügung.

Der Bestand der Sondervermögen nahm 2014 um 626,6 Mio. Euro zu. Der Reduzierung des Sondervermögens Baden-Württemberg 21 um 72,6 Mio. Euro stand die Erhöhung der Versorgungsrücklage und des Versorgungsfonds um 695,9 Mio. Euro gegenüber. Der Allgemeine Grundstock ist um 4,1 Mio. Euro angewachsen. Daneben gab es kleinere Veränderungen beim Forstgrundstock, dem Studienfonds und dem Informations- und Kommunikationspool.

Das Haushaltsjahr 2014 schloss mit einem kassenmäßigen Überschuss von 2.203,5 Mio. Euro ab. Insgesamt betrugen die kassenmäßigen Überschüsse aus 2014 und den Vorjahren 5.162,5 Mio. Euro.

Wie viel Deckungsmittel aus den Überschüssen der Vorjahre in künftigen Haushaltsjahren zur Verfügung stehen, hängt allerdings allein vom rechnungsmäßigen Ergebnis der Haushaltsrechnung ab. Aus den rechnungsmäßigen Überschüssen bis einschließlich 31.12.2013 abzüglich der im 2. Nachtrag zum Staatshaushaltsplan 2014 veranschlagten (228,5 Mio. Euro) bzw. zusätzlich gebuchten (30,8 Mio. Euro „Mehrausgaben Flüchtlinge") anteiligen Überschüsse stand noch ein Überschuss von 2.299,3 Mio. Euro zur Verfügung.

Im Staatshaushaltsplan 2015/2016 (Urhaushalt) sind 3.285,1 Mio. Euro aus rechnungsmäßigen Überschüssen als Einnahme veranschlagt. Dieser Betrag soll wie folgt gedeckt werden:

  • 2.299,3 Mio. Euro aus den rechnungsmäßigen Überschüssen 2012 und 2013;
  • 1.055,0 Mio. Euro aus dem erwarteten rechnungsmäßigen Überschuss des Jahres 2014.

Die genaue Höhe des rechnungsmäßigen Gesamtergebnisses 2014 wird erst nach der Entscheidung über die Inabgangstellung der Haushaltsreste aus 2014 feststehen. Inzwischen wurden mit dem Nachtrag zum Haushalt 2015/2016 weitere rund 400 Mio. Euro des voraussichtlichen rechnungsmäßigen Überschusses des Jahres 2014 in den Haushalt eingestellt. Damit steht für künftige Haushalte nur der Betrag als Deckungsmittel zur Verfügung, der die bereits veranschlagten rund 1.455 Mio. Euro übersteigt.

3 Haushaltsrisiken durch Bürgschaften, Garantien und Gewährleistungen

Tabelle 7 zeigt den Stand und die Entwicklung der vom Land aufgrund der Ermächtigung im jeweiligen Staatshaushaltsgesetz übernommenen Gewährleistungen.

Beitrag 3 Tab. 7

Das Land hatte in der Vergangenheit seine Bürgschafts- und Garantieverpflichtungen u. a. für die LBBW und im Zuge des Rückerwerbs der EnBW-Anteile erheblich ausgeweitet. Von 2011 bis 2013 lag die Summe der Gewährleistungsverpflichtungen zwischen 24,2 Mrd. Euro und 24,7 Mrd. Euro. Zum 31.12.2014 sanken diese auf 17,1 Mrd. Euro. Der Rückgang ist im Wesentlichen auf die reduzierten Garantieverpflichtungen gegenüber öffentlichen Unternehmen zurückzuführen. Dabei handelt es sich insbesondere um den Verkauf des Verbriefungsportfolios und die Bestandsreduzierung der Kreditersatzgeschäfte bei der LBBW. Dennoch liegen die Gewährleistungsverpflichtungen immer noch um 6,2 Mrd. Euro über dem Volumen von 2008 (10,9 Mrd. Euro).

Über diese Bürgschaften hinaus haftet das Land als Gewährträger für die Verbindlichkeiten der LBBW, der L-Bank, der Universitätsklinika sowie der Zentren für Psychiatrie und weiterer Anstalten des öffentlichen Rechts. Die Höhe dieser Eventualverbindlichkeiten kann ihrem Wesen nach betragsmäßig nicht beziffert werden. Das Land haftet grundsätzlich unbeschränkt. Es kann jedoch erst in Anspruch genommen werden, wenn die Gläubiger aus dem Vermögen dieser Einrichtungen nicht befriedigt werden können.

4 Empfehlungen

4.1 Nettokreditaufnahme vermeiden oder reduzieren

Falls sich die Steuereinnahmen 2015 gegenüber den Ansätzen im Staatshaushaltsplan 2015/2016 wiederum deutlich günstiger entwickeln, sollte die veranschlagte Nettokreditaufnahme von 768 Mio. Euro nicht ausgeschöpft werden.

Des Weiteren sollte über die Planungen der Landesregierung hinaus alles unternommen werden, um eine Nettokreditaufnahme 2017 und 2018 zu vermeiden.

Jedenfalls aber sollte im Zeitraum bis 2019 vermieden werden, dass die Nettokreditaufnahme über der zulässigen Kreditaufnahme gemäß § 1 Absatz 4 VO zu § 18 Landeshaushaltsordnung nach der Ex-post-Betrachtung liegt.

4.2 Berechnung der zulässigen Kreditaufnahme in Gesetzesbegründung darstellen

Die Berechnung zur zulässigen Kreditaufnahme gemäß § 1 Absatz 4 VO zu § 18 Landeshaushaltsordnung ist eine notwendige Basisinformation für den Haushaltsgesetzgeber. Sie ist jeweils in der Gesetzesbegründung zum Staatshaushaltsgesetz und den Nachtragshaushaltsgesetzen darzustellen.

Das Ministerium für Finanzen und Wirtschaft hat eine entsprechende Verfahrensweise bereits zugesichert.