Landesschulden und Landesvermögen [Beitrag Nr. 5]

Das Land hat im Haushaltsjahr 2011 keine neuen Kredite aufgenommen. Auch für 2012 ist geplant, auf neue Kredite zu verzichten. Nach der Mittelfristigen Finanzplanung bestehen jedoch für die Jahre 2013 und 2014 Deckungslücken von insgesamt 4,9 Mrd. Euro. Um diese Finanzierungslücken ohne neue Kredite zu schließen, sind erhebliche Sparanstrengungen notwendig. Im Hinblick auf die gesetzlichen Vorgaben zur Schuldenbegrenzung ist eine strikte Haushaltsdisziplin erforderlich.

1 Verschuldungslage

1.1 Schuldenentwicklung

Der Schuldenstand des Landes einschließlich der auf Dritte verlagerten Verpflichtungen erhöhte sich 2010 gegenüber dem Vorjahr um 1.545 Mio. Euro. 2011 wurde der Schuldenstand trotz deutlich verbesserter konjunktureller Lage nur um 147 Mio. Euro zurückgeführt.

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Im Haushaltsjahr 2011 wurden 1.140 Mio. Euro Kreditmarktmittel neu als Schulden beim Sondervermögen des Bundes (Bad Bank) ausgewiesen. Die Kreditmarktschulden, die Verpflichtungen beim Bund und bei anderen Ländern und die verlagerten Verpflichtungen konnten um insgesamt 147 Mio. Euro gesenkt werden.

Nach § 18 Landeshaushaltsordnung ist die Höhe der Kreditmarktschulden auf den Ende 2007 erreichten Stand begrenzt. Dies sind 41,7 Mrd. Euro. Der Schuldenstand Ende 2011 liegt um 1,6 Mrd. Euro über dieser Grenze. Nach der Mittelfristigen Finanzplanung ist vorgesehen, 2016 0,6 Mrd. Euro und 2017 1,0 Mrd. Euro zu tilgen. Die Aufnahme dieser Planung in die Mittelfristige Finanzplanung erreicht nicht die in § 18 Absatz 4 Satz 1 Landeshaushaltsordnung geforderte Qualität eines verbindlichen Tilgungsplans.

2011 nahm das Land aufgrund der Ermächtigung im Staatshaushaltsgesetz an sechs Tagen (Vorjahr: sieben Tagen) Kassenverstärkungskredite im Umfang von maximal 35 Mio. Euro in Anspruch. Am 31.12.2011 waren keine Kassenkredite aufgenommen.

1.2 Nettokreditaufnahme 2011

Die Nettokreditaufnahme des Landes stellt den Saldo aus der Aufnahme (Bruttokreditaufnahme) und der Tilgung von Schulden am Kreditmarkt dar.

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Das Land konnte 2011 die Kreditmarktschulden leicht um 1,9 Mio. Euro senken. Bei der Aufstellung des Haushaltsplans wurde noch von einer Nettokreditaufnahme von 2,1 Mrd. Euro ausgegangen. Im 4. Nachtrag vom 27.07.2011 waren noch 560 Mio. Euro neuer Schulden veranschlagt.

Die Abbildung 1 zeigt die Entwicklung der Neuverschuldung von 2002 bis 2011.

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In der Zehnjahresbetrachtung kommt Baden-Württemberg zum dritten Mal ohne neue Schulden aus. Auch im Haushaltsplan 2012 sind keine zusätzlichen Schulden vorgesehen.

1.3 Schuldendienst

Die Entwicklung der jährlichen Aufwendungen für den Schuldendienst in den letzten zehn Jahren ist in Tabelle 3 dargestellt.

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Die Ausgaben für den Schuldendienst für Kreditmarktmittel lagen im Haushaltsjahr 2010 noch bei 7,5 Mrd. Euro. Sie haben sich 2011 um fast 1,5 Mrd. Euro erhöht. Dies lag daran, dass das Land mehr Kredite ablösen musste als im Vorjahr. Einschließlich der verlagerten Verpflichtungen betrugen die Ausgaben für den gesamten Schuldendienst mehr als 9 Mrd. Euro. Der Anteil des Schuldendienstes an den Brutto-Ist-Ausgaben betrug 20 Prozent.

1.4 Kreditbeschaffungen

Zum 31.12.2011 hatte das Land 43.326 Mio. Euro Kreditmarktschulden. Davon waren 42.151 Mio. Euro Schulden mit festem Zinssatz gesichert. Nur 1.175 Mio. Euro der Schulden hatten keine Zinsobergrenze. Die Restlaufzeit der Zinsfestschreibungen beträgt im Durchschnitt sieben Jahre. In den kommenden Jahren sind folgende Kreditvolumina neu aufzunehmen:

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Das Land muss 2012 bis 2015 jährlich brutto zwischen 6,8 Mrd. Euro und 9,2 Mrd. Euro Kredite aufnehmen.

1.5 Kreditmarktschulden und Zinsen

Die Entwicklung der Kreditmarktschulden und -zinsen in den vergangenen zehn Jahren ist aus Tabelle 5 ersichtlich.

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Die Zinsen für die Kreditmarktschulden (Kreditmarktmittel im engeren Sinne zuzüglich Schulden bei der Sozialversicherung und gegenüber dem Sondervermögen des Bundes) sind von 2002 bis 2006 trotz der beträchtlichen Neuverschuldung in diesen Jahren aufgrund des niedrigen Zinsniveaus nur moderat gestiegen. Von 2007 bis 2009 sind die Zinszahlungen sogar gesunken. Zu berücksichtigen ist, dass nach dem Haushaltsvermerk bei Kapitel 1206, Titelgruppe 86, abweichend vom Bruttoprinzip seit 2009 die Zinsen aus der Anlage von liquiden Mitteln von den Zinsausgaben abgesetzt werden. Die Netto-Zinsausgaben waren 2009 um 175,4 Mio. Euro, 2010 um 16,2 Mio. Euro und 2011 um 24,4 Mio. Euro niedriger als in der Tabelle ausgewiesen.

Der hohe Schuldenstand bindet über viele Jahre Haushaltsmittel in erheblicher Höhe.

Seit 2008 wird die Zins-Steuer-Quote nach der Berechnungsmethode des Stabilitätsrats ermittelt. Sie drückt das Verhältnis der Zinsausgaben für Kreditmarktschulden zu den Steuereinnahmen aus. Die Quote zeigt, in welchem Umfang die Steuereinnahmen nicht mehr zur Finanzierung von anderen Ausgaben beziehungsweise Aufgaben des Landes zur Verfügung stehen.

Nachdem die Zins-Steuer-Quote 2009 auf 6,7 Prozent gesunken war, stieg sie 2010 auf 7,5 Prozent an. 2011 musste nach den Sollzahlen ein Anteil von 7,6 Prozent des bereinigten Steueraufkommens zur Deckung der Zinsverpflichtungen verwendet werden.

Die Zins-Steuer-Quote ist neben dem strukturellen Finanzierungssaldo, der Kreditfinanzierungsquote und dem Schuldenstand je Einwohner eine der vier Kennziffern des Stabilitätsrats zur Beurteilung der Haushaltslage. Der Stabilitätsrat hat einen Schwellenwert festgelegt, ab dem die Zins-Steuer-Quote kritisch zu sehen ist. Er liegt 2011 für die Flächenländer bei 14,6 Prozent. Baden-Württemberg liegt deutlich unter diesem Schwellenwert.

1.6 Pro-Kopf-Verschuldung

Die Verschuldung des Landes am Kreditmarkt belief sich zum 31.12.2011 auf 43.326 Mio. Euro. Die Pro-Kopf-Verschuldung betrug 4.024 Euro. Gegenüber dem Vorjahr (4.031 Euro) blieb sie nahezu konstant.

Das Bundesministerium für Finanzen weist quartalsweise die Schuldenstände des Bundes und der Länder aus. Weiter errechnet es die Schulden je Einwohner. Für 2011 hat es hierbei die Schulden gegenüber den Sondervermögen des Bundes (Bad Bank) nicht berücksichtigt. Dadurch ergibt sich für Baden-Württemberg eine Pro-Kopf-Verschuldung von 3.918 Euro. Zur Vergleichbarkeit wird in Tabelle 6 die Pro-Kopf-Verschuldung, wie vom Bundesministerium für Finanzen ermittelt, dargestellt.

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Wie bisher liegt Baden-Württemberg auf dem drittbesten Platz aller Flächenländer und auf dem zweitbesten Platz der acht alten Flächenländer nach Bayern.

1.7 Verschuldung und Bruttoinlandsprodukt

Neben der Pro-Kopf-Verschuldung gibt auch das Verhältnis zwischen Verschuldung und Bruttoinlandsprodukt Hinweise zur Verschuldungssituation des Landes. Hierzu werden die Landesschulden, die Schulden der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie die anteiligen Schulden des Bundes herangezogen. Damit die Systematik des Bundes beibehalten werden kann, werden jeweils die Kern- und Extrahaushalte zusammengerechnet. Der Kernhaushalt umfasst alle Ämter, Behörden, Gerichte und Einrichtungen, für die im Haushaltsplan des Landes die Ausgaben und Einnahmen nach der Haushaltssystematik veranschlagt sind. Zu den Extrahaushalten zählen öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, sofern das Land an diesen eine Mehrheitsbeteiligung hält und sie nach den Kriterien des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen dem Sektor Staat zuzurechnen sind. Die Kernhaushalte kontrollieren dabei die ausgegliederten Bereiche. Die Schulden Baden-Württembergs aus Extrahaushalten beliefen sich Ende 2010 auf 14,9 Mrd. Euro.

Die Bundesschulden wurden nach der Zahl der Einwohner auf die Länder aufgeteilt. Tabelle 7 zeigt einen Vergleich der Flächenländer.

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Baden-Württemberg hat bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt die zweitniedrigste Schuldenstandsquote.

2 Steueraufkommen und Steuerdeckungsquote

Das Brutto-Steueraufkommen des Landes belief sich im Haushaltsjahr 2011 auf 27,3 Mrd. Euro und ist gegenüber dem Vorjahr um 2,5 Mrd. Euro (plus 10,1 Prozent) gestiegen. Unter Berücksichtigung der um 659 Mio. Euro höheren Ausgaben im Länderfinanzausgleich und von über 560 Mio. Euro höheren Ausgaben im kommunalen Finanzausgleich sowie der Kraftfahrzeugsteuerersatzleistung des Bundes ergaben sich gegenüber dem Vorjahr Netto-Steuermehreinnahmen von 1,3 Mrd. Euro.

Die Steuerdeckungsquote drückt das Verhältnis der Brutto-Steuereinnahmen in Bezug auf die bereinigten Gesamtausgaben aus. Sie dient der Beurteilung des Finanzierungsspielraums aus eigenen Finanzierungsquellen. Je niedriger die Quote ist, umso höher ist die Abhängigkeit von anderen Einnahmen, wie z. B. Entnahmen aus Rücklagen, Zuweisungen vom Bund oder Kreditaufnahmen.

Die Steuerdeckungsquote erreichte 2008 einen Spitzenwert von über 80 Prozent und sank 2010 auf unter 70 Prozent. 2011 stieg sie wegen konjunkturbedingt erhöhten Steuereinnahmen wieder auf 72 Prozent.

Im Bundesvergleich lag die Steuerdeckungsquote in den vergangenen Jahren in den westlichen Flächenländern zwischen 70 und 80 Prozent.

3 Rücklagen und Haushaltsüberschüsse

Das Land konnte in den letzten Jahren Rücklagen und Sondervermögen bilden. In Tabelle 8 sind diese aufgelistet.

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Ende 2010 standen dem Land 1,45 Mrd. Euro Rücklagen zur Verfügung. Davon wurden 2011 per saldo 631 Mio. Euro Rücklagen entnommen. Somit waren Ende 2011 noch 819,4 Mio. Euro Rücklagen vorhanden. Für Sanierungs- und Erhaltungsmaßnahmen wurde durch den 4. Nachtrag zum Staatshaushaltsgesetz 2011 eine neue Rücklage über 408 Mio. Euro gebildet.

Im Staatshaushaltsplan 2012 sind 457,6 Mio. Euro Entnahmen aus diesen Rücklagen veranschlagt. Es ist geplant, der Rücklage für das Impulsprogramm 63 Mio. Euro zu entnehmen. Davon ausgehend stehen für künftige Haushalte noch 299 Mio. Euro Mittel aus Rücklagen für den Haushaltsvollzug, etwa zur Deckung von Mehrausgaben, zur Verfügung. Zum Jahresende 2011 entstand ein kassenmäßiger Überschuss von 772,4 Mio. Euro. Im Staatshaushaltsplan 2012 sind Einnahmen aus Überschüssen der Vorjahre von 1.094,6 Mio. Euro veranschlagt.

Der Bestand der Sondervermögen des Landes nahm 2011 gegenüber dem Vorjahr voraussichtlich um 267 Mio. Euro beziehungsweise 9,4 Prozent zu. Die größten Sondervermögen bilden die Versorgungsrücklage und der Versorgungsfonds des Landes. 2011 wurden diesen Sondervermögen 304,1 Mio. Euro zugeführt.

4 Haushaltsrisiken durch Bürgschaften, Garantien und Gewährleistungen

Tabelle 9 zeigt den Stand und die Entwicklung der vom Land aufgrund der Ermächtigung im jeweiligen Staatshaushaltsgesetz übernommenen Gewährleistungen.

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Das Land hat 2009 seine Bürgschafts- und Garantieverpflichtungen im Zusammenhang mit der Finanzkrise erheblich ausgeweitet. Die Verpflichtungen gingen 2011 gegenüber dem Vorjahr zwar um 1,7 Mrd. Euro auf 24,2 Mrd. Euro zurück. Sie liegen aber noch immer erheblich über dem Niveau von 2008.

Ein deutlicher Rückgang ist 2011 bei den Gewährleistungsverpflichtungen gegenüber öffentlichen Unternehmen festzustellen, die um 1,4 Mrd. Euro abnahmen. Rückläufig waren insbesondere auch die Inlandsbürgschaften, die um 278 Mio. Euro abnahmen.

Über diese Bürgschaften hinaus haftet das Land als Gewährträger für die Verbindlichkeiten der LBBW, der Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderbank -, der Universitätsklinika sowie der Zentren für Psychiatrie und weiterer Anstalten des öffentlichen Rechts. Die Höhe dieser Eventualverbindlichkeiten kann betragsmäßig nicht beziffert werden. Das Land haftet grundsätzlich unbeschränkt. Es kann jedoch erst in Anspruch genommen werden, wenn die Gläubiger aus dem Vermögen dieser Einrichtungen nicht befriedigt werden können.

5 ÖPP-Projekte

Zur Unterbringung von Landeseinrichtungen einschließlich Universitäten und Kliniken werden Neubauten vereinzelt von privaten Investoren im Rahmen sogenannter Öffentlich-Privater Partnerschaften errichtet, vorfinanziert und anschließend vom Land refinanziert (ÖPP-Inhabermodelle) oder angemietet (ÖPP-Mietmodelle). Die Vertragslaufzeiten betragen bis zu 20 Jahre. In Einzelfällen wird der gesamte Gebäudebetrieb auf den ÖPP-Partner übertragen.

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Die Gesamtausgaben der laufenden und geplanten ÖPP-Projekte summieren sich auf 1.089 Mio. Euro. Davon wurden bis 2010 insgesamt 239 Mio. Euro ausgegeben. Zulasten künftiger Haushaltsjahre bestehen noch Zahlungsverpflichtungen von 810,4 Mio. Euro. Jährlich sind für die bestehenden ÖPP-Projekte 40 Mio. Euro zu zahlen.

6 Einführung einer Vermögensrechnung

Die Landesregierung hat am 27.07.2010 und am 20.09.2011 die Einführung einer Vermögensrechnung beschlossen. Die Umsetzungskonzeption sieht vor, dass nach den Grundsätzen Staatlicher Doppik zum Stichtag 01.01.2016 eine erste Vermögensrechnung erstellt wird. Darin werden das Vermögen und die Verbindlichkeiten des Landes zum 31.12. jeden Jahres bewertet und so Wertveränderungen durch Zu- und Abschreibungen transparent dargestellt.

Für die Kunstgegenstände des Landes wurde aufgrund der Vielzahl der Vermögenswerte (rund 18 Mio. Stück) die Frist zur Erstbewertung bis zum 31.12.2020 verlängert.

7 Stellungnahme des Ministeriums

Das Ministerium für Finanzen und Wirtschaft teilt nicht die Auffassung des Rechnungshofs, dass die Aufnahme der geplanten Tilgungen in die Mittelfristige Finanzplanung nicht die in § 18 Absatz 4 Satz 1 Landeshaushaltsordnung geforderte Qualität eines verbindlichen Tilgungsplans erreicht. Der Landtag wurde über diese Finanzplanung unterrichtet. Das Budgetrecht des Parlaments sei vollumfänglich gewahrt.

8 Schlussbemerkung

Der Rechnungshof bleibt bei seiner Auffassung bezüglich des Fehlens eines verbindlichen Tilgungsplans. Die Unterrichtung des Landtags durch die Landesregierung über die Mittelfristige Finanzplanung ist nicht ausreichend.