Landesschulden [Beitrag Nr. 3]

Das Land hat im Haushaltsjahr 2010 1,6 Mrd. Euro neue Kredite aufgenommen. Nach der Kreditlinie in der mittelfristigen Finanzplanung ist bis 2013 mit einer weiteren Neuverschuldung von 1,9 Mrd. Euro zu rechnen. Um den gesetzlichen Vorgaben zur Schuldenbegrenzung zu entsprechen und das strukturelle Defizit des Landeshaushalts zu beseitigen, ist strikte Haushaltsdisziplin erforderlich.

1 Verschuldungslage

1.1 Schuldenentwicklung

Das Land hatte in den Haushaltsjahren 2008 und 2009 keine neuen Kredite aufgenommen. 2010 nahmen jedoch die Landesschulden und die auf Dritte verlagerten Verpflichtungen gegenüber dem Vorjahr um 1.517,5 Mio. Euro zu.

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Im Haushaltsjahr 2009 konnten die Schulden um 154,8 Mio. Euro reduziert werden. Dagegen wurden 2010 wieder neue Schulden in erheblichem Umfang gemacht.

2010 nahm das Land aufgrund der Ermächtigung im Staatshaushaltsgesetz an sieben Tagen (Vorjahr: zwei Tagen) Kassenverstärkungskredite im Umfang von maximal 31,3 Mio. Euro in Anspruch. Am 31.12.2010 waren keine Kassenkredite aufgenommen.

Die Landesschulden sind zum Jahresende 2010, allen Planungen und guten Absichten zum Trotz, auf einen neuen Höchststand angestiegen.

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Von 1991 bis 2010 haben sich die Landesschulden von 22 Mrd. Euro auf über 45 Mrd. Euro mehr als verdoppelt.

1.2 Haushaltsmäßige Kreditaufnahme und Tilgung

Im Haushaltsjahr 2010 wurden am Kapitalmarkt 7.302,5 Mio. Euro neue Darlehen aufgenommen. Gleichzeitig wurden 5.663,2 Mio. Euro getilgt. Somit haben sich die Kreditmarktschulden 2010 um 1.639,3 Mio. Euro erhöht. Zum Ende des Haushaltsjahres 2010 waren noch nicht in Anspruch genommene Kreditermächtigungen früherer Haushaltsjahre in Form von Einnahmeresten von 967,8 Mio. Euro vorhanden.

Das Haushaltsjahr schloss 2010 mit einem kassenmäßigen Überschuss von 730 Mio. Euro ab (Vorjahr: kassenmäßiger Überschuss von 58.000 Euro).

1.3 Kreditaufnahme und Schuldendienst

Die Entwicklung der jährlichen (haushaltsmäßigen) Brutto- und Nettokreditaufnahme sowie der Aufwendungen für den Schuldendienst in den letzten zehn Jahren zeigt Tabelle 2.

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Die Ist-Ausgaben des Schuldendienstes für die Kreditmarktmittel (Zinsen und Tilgungsleistungen bei Kapitel 1206, Titelgruppe 86  -  ohne Titel 563 86 Ausgleichsstock  -  und bei Kapitel 1230 Titel 571 01) haben sich im Haushaltsjahr 2010 gegenüber dem Vorjahr um 462 Mio. Euro verringert. Dies ist insbesondere darauf zurückzuführen, dass 2010 wesentlich weniger als 2009 getilgt wurde.

Die Schuldendienstausgaben an die Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderbank (L-Bank) und die Erstattung des Finanzierungsaufwands an die Finanzierungsgesellschaft für öffentliche Vorhaben des Landes Baden-Württemberg mbH beliefen sich im Haushaltsjahr 2010 auf 186,4 Mio. Euro. Darin sind auch die Ersatzleistungen an die L-Bank von 27 Mio. Euro enthalten, um den Darlehensanteil des Landes bei der Ausbildungsförderung für Studierende zu finanzieren. Aus systematischen Gründen sind sie dem gesamten Schuldendienst zuzurechnen.

Die Ausgaben des Schuldendienstes für die Kreditmarktmittel und der Aufwand für die verlagerten Verpflichtungen beliefen sich im Haushaltsjahr 2010 auf 7.678,7 Mio. Euro. Dementsprechend betrug der Anteil des gesamten Schuldendienstes an den Ausgaben (einschließlich der haushaltsmäßig nicht ausgewiesenen Tilgungsausgaben von 5.663,2 Mio. Euro) des Landes 18,3 Prozent (Vorjahr: 19,9 Prozent).

Der Aufwand für den Schuldendienst entsprach somit fast einem Fünftel der Gesamtausgaben. Er war nach den Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse sowie den Personalausgaben der drittgrößte Posten im Landesetat.

1.4 Pro-Kopf-Verschuldung

Die Verschuldung des Landes am Kreditmarkt belief sich zum 31.12.2010 auf 43.328 Mio. Euro. Die Pro-Kopf-Verschuldung betrug 4.031 Euro. Gegenüber dem Vorjahr (3.879 Euro) hat sie sich deutlich erhöht. Außer in Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern stieg die Pro-Kopf-Verschuldung in allen anderen Flächenländern. Zur Pro-Kopf-Verschuldung im Einzelnen siehe Tabelle 3.

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Wie bisher liegt Baden-Württemberg auf dem drittbesten Platz aller Flächenländer und auf dem zweitbesten Platz der acht alten Flächenländer nach Bayern.

2 Steueraufkommen und Zinsausgaben

Das Steueraufkommen des Landes belief sich im Haushaltsjahr 2010 auf 24.799,2 Mio. Euro und ist gegenüber dem Vorjahr um 66 Mio. Euro (0,3 Prozent) gestiegen. Unter Berücksichtigung der um 744 Mio. Euro geringeren Ausgaben im Länderfinanzausgleich und von über 400 Mio. Euro höheren Ausgaben im kommunalen Finanzausgleich sowie der Kraftfahrzeugsteuerersatzleistung des Bundes ergaben sich gegenüber dem Vorjahr Netto-Steuermehreinnahmen von 1.026 Mio. Euro. Die Steuerdeckungsquote, d. h. das Verhältnis der Steuereinnahmen zu den bereinigten Gesamtausgaben, hat sich im Haushaltsjahr 2010 mit 69,6 Prozent gegenüber dem Vorjahr (71,5 Prozent) nochmals verschlechtert.

Für die fundierten Schulden sind im Haushaltsjahr 2010 Netto-Zinsausgaben von 1.836 Mio. Euro (Vorjahr: 1.602 Mio. Euro) angefallen. Danach musste ein Anteil von 7,4 Prozent des Steueraufkommens (Vorjahr: 6,5 Prozent) zur Deckung der Zinsverpflichtungen verwendet werden.

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Die Zinsen für die Kreditmarktschulden sind in den zurückliegenden Jahren trotz der beträchtlichen Neuverschuldung zwischen 2001 und 2006 aufgrund des niedrigen Zinsniveaus nur moderat gestiegen. In den Jahren 2007 bis 2009 sind die Zinszahlungen sogar gesunken. Dies ist durch das in diesen Jahren gesunkene Zinsniveau begründet. Seit 2010 steigen die Zinszahlungen wieder. Die Phase sinkender Zinssätze könnte beendet sein.

Zum 31.12.2010 hatte das Land 43.328 Mio. Euro Schulden. Davon waren 42.903 Mio. Euro Schulden mit festem Zinssatz gesichert. Nur 425 Mio. Euro der Schulden hatten keine Zinsobergrenze. Die Restlaufzeit der Zinsfestschreibungen beträgt im Durchschnitt sieben Jahre. In den kommenden Jahren sind folgende Kreditvolumina neu aufzunehmen:

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Das Land muss 2011 bis 2014 jährlich brutto zwischen 6,1 Mrd. Euro und 7,9 Mrd. Euro Kredite aufnehmen. Bei steigenden Zinsen werden sich dadurch die Zinszahlungen deutlich erhöhen.

3 Ausgabenstruktur

Tabelle 6 zeigt die Entwicklung der wesentlichen Ausgabearten und die prozentualen Anteile an den bereinigten Gesamtausgaben des Landes in den letzten zehn Jahren.

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Die bereinigten Gesamtausgaben sind im Haushaltsjahr 2010 gegenüber dem Vorjahr um 1.079 Mio. Euro (3,1 Prozent) auf 35.654 Mio. Euro deutlich gestiegen. Auch die Personalausgaben haben sich um 3,2 Prozent gegenüber dem Vorjahr erhöht. Daher ist die Personalausgabenquote mit 39,3 Prozent gleich hoch geblieben.

Auch 2010 wurden wieder neue Landesbetriebe (3) gegründet. Der Vergleich der Personalkostenquote über die vergangenen Jahre zeigt daher keine relevante Entwicklung auf. Insbesondere seit 2005 wurden in erheblichem Umfang Personalausgaben in Sachausgaben (Zuschüsse) umgeschichtet.

Die Zuweisungen und Zuschüsse einschließlich Finanzausgleichsleistungen an Länder und Gemeinden sind gegenüber dem Vorjahr um 171 Mio. Euro (1,2 Prozent) gesunken. Durch 557 Mio. Euro (16,8 Prozent) höhere Investitionsausgaben im Haushaltsjahr 2010 im Vergleich zum Vorjahr hat sich die Investitionsquote gegenüber dem Vorjahr um 1,2 Prozentpunkte auf 10,8 Prozent verbessert. Die sächlichen Verwaltungsausgaben sind nahezu unverändert. Sie sind leicht um 17 Mio. Euro gestiegen; ihr Anteil an den Ausgaben beträgt 4,6 Prozent.

Die Zinsausgaben haben sich gegenüber dem Vorjahr um 229 Mio. Euro (14,3 Prozent) erhöht. Somit ist die Quote der Zinsausgaben im Haushaltsjahr 2010 von 4,6 Prozent auf 5,1 Prozent gestiegen.

4 Rücklagen und Haushaltsüberschüsse

In den Haushaltsjahren 2007 und 2008 wurden aufgrund des hohen Steueraufkommens 1.882 Mio. Euro Rücklagen gebildet. Hiervon wurden 2009 entsprechend der im Haushalt festgelegten Zweckbindung (Kleinkindbetreuung, Landeserziehungsgeld, Qualitätsoffensive Bildung, Impulsprogramm) und um Finanzierungslücken zu decken rund 472 Mio. Euro entnommen. 2010 konnten per saldo weitere 40 Mio. Euro Rücklagen gebildet werden. Somit waren Ende 2010 noch 1,45 Mrd. Euro solcher Rücklagen vorhanden. Im Staatshaushaltsplan 2011 sind 886 Mio. Euro Entnahmen aus diesen Rücklagen veranschlagt. Davon ausgehend standen Anfang 2011 noch 564 Mio. Euro Mittel aus Rücklagen für den Haushaltsvollzug, etwa zur Deckung von Mehrausgaben, und für künftige Haushalte zur Verfügung.

Außerdem waren Ende 2010 noch 1.260 Mio. Euro kassenmäßige Überschüsse vorhanden. Davon sind 522 Mio. Euro im Staatshaushaltsplan 2011 als Einnahmen veranschlagt. Die restlichen Überschüsse von 738 Mio. Euro werden zur Deckung von Ausgaberesten benötigt (siehe Beitrag Nr. 1 der diesjährigen Denkschrift, Punkt 1.2).

5 Haushaltsrisiken durch Bürgschaften, Garantien und Gewährleistungen

Tabelle 7 zeigt den Stand und die Entwicklung der vom Land aufgrund der Ermächtigung im jeweiligen Staatshaushaltsgesetz übernommenen Gewährleistungen.

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Das Land hat 2009 seine Bürgschafts- und Garantieverpflichtungen im Zusammenhang mit der Finanzkrise erheblich ausgeweitet. Die Verpflichtungen sind von 10.864 Mio. Euro Ende 2008 auf 25.604 Mio. Euro Ende 2009 gestiegen. 2010 liefen Garantien über 6.222 Mio. Euro gegenüber öffentlichen Unternehmen aus. Gleichzeitig kamen eine Gewährleistung für die Neckarpri GmbH zum Erwerb von Anteilen der EnBW AG mit Kosten von bis zu 5,9 Mrd. Euro und weitere Garantien über 644 Mio. Euro neu hinzu. Eine Garantie über 5 Mio. Euro wurde in Anspruch genommen. Die Summe der Verpflichtungen ist daher zum 31.12.2010 auf 25.921 Mio. Euro weiter gestiegen. In dieser Summe ist die sogenannte Ausstattungs- und Werterhaltungsgarantie für die Beteiligung der Neckarpri GmbH an der EnBW AG nicht enthalten. Diese Garantie ist aus wirtschaftlicher Sicht deckungsgleich mit der Gewährleistung zum Erwerb der Anteile der EnBW AG.

Über diese Bürgschaften hinaus haftet das Land als Gewährträger für die Verbindlichkeiten der LBBW, der Landeskreditbank Baden-Württemberg  -  Förderbank, der Universitätsklinika sowie der Zentren für Psychiatrie und weiterer Anstalten des öffentlichen Rechts. Die Höhe dieser Eventualverbindlichkeiten kann betragsmäßig nicht beziffert werden. Das Land haftet grundsätzlich unbeschränkt. Es kann jedoch erst in Anspruch genommen werden, wenn die Gläubiger aus dem Vermögen dieser Einrichtungen nicht befriedigt werden können.

Die Risiken betreffen primär die LBBW und die EnBW. Die Risikosituation für das Land hängt weitgehend von der Geschäftsentwicklung der Unternehmen ab.

6 Landesschuldbuch

Das Landesschuldbuch erbringt den ordnungsgemäßen Nachweis über die Buchschulden des Landes. Der Rechnungshof hat die im Haushaltsjahr 2010 in das Landesschuldbuch eingetragenen Schuldbuchforderungen geprüft. Die Prüfung hat keine Beanstandungen ergeben.

7 Fazit und Ausblick

Das Steueraufkommen des Landes ist im Haushaltsjahr 2010 in etwa auf dem schwachen Niveau des Jahres 2009 geblieben. Da das Land 2010 über eine Milliarde Euro mehr als 2009 ausgegeben hat, stieg auch die Verschuldung wieder deutlich.

Der Schuldenstand des Kernhaushalts hat mit 43,3 Mrd. Euro zum 31.12.2010 ein Niveau erreicht, das nur noch mit großer Haushaltsdisziplin beherrschbar ist. Für 2011 ist die Aufnahme von 810 Mio. Euro, für 2012 und 2013 von weiteren 1,1 Mrd. Euro neuer Kredite eingeplant. Falls diese Kredite aufgenommen werden, würde sich der Schuldenstand des Kernhaushalts auf 45,2 Mrd. Euro erhöhen. Gemäß § 18 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung ist die Gesamtverschuldung grundsätzlich auf 41,7 Mrd. Euro begrenzt. Falls das Land diese Schuldenobergrenze bis Ende 2018 wieder erreichen will, muss es ab 2014 jährlich 700 Mio. Euro tilgen. Dies kann nur gelingen, wenn schon jetzt das strukturelle Defizit des Landeshaushalts abgebaut wird. Hierzu sind schmerzhafte Eingriffe in alle Haushaltsbereiche erforderlich. Dabei darf es keine Denkverbote geben. Auch Bereiche, die bisher als unantastbar gelten, müssen auf den Prüfstand.