Organisation und Wirtschaftlichkeit der Gebäudereinigung bei der Universität Karlsruhe [Beitrag Nr. 30]

Die Universität Karlsruhe hat es in der Vergangenheit versäumt, die Organisation und Wirtschaftlichkeit ihrer Gebäudereinigung umfassend zu untersuchen und zu optimieren. Daher blieb bis 2006 ein Einsparpotenzial von jährlich 1,5 Mio. € ungenutzt.

1 Ausgangslage

Die Universitäten bewirtschaften ihre Gebäude eigenständig. Aus diesem Grund sind sie in die bisherigen Untersuchungen der Finanzkontrolle zur Organisation und Wirtschaftlichkeit der Gebäudereinigung (Beratende Äußerung vom 18.04.1996, Landtagsdrucksache 11/7189 und Denkschrift 2004, Nr. 6) und in die daraufhin durchgeführten Optimierungsmaßnahmen des Finanzministeriums nicht einbezogen worden. Jedoch ermittelte das Wissenschaftsministerium 1997 auf Grundlage der Beratenden Äußerung für die Gebäudereinigung der Universitäten ein Einsparpotenzial von 2,6 Mio. € bis 4,1 Mio. € jährlich. Die Vorschläge des Rechnungshofs sollten modifiziert auf die Universitäten übertragen werden (Landtagsdrucksache 12/2042). In der Folge beschränkte sich das Wissenschaftsministerium darauf, einmalig Daten bei den Universitäten zu erheben.

Das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Karlsruhe hat die Gebäudereinigung der Universität Karlsruhe untersucht, um erstmals auch für den Universitätsbereich verlässliche Daten zu erhalten.

2 Gebäudereinigung bei der Universität Karlsruhe

2.1 Organisation der Gebäudereinigung

Bei der Universität Karlsruhe waren 2005 insgesamt 135 Objekte zu reinigen. Die Reinigung erfolgte in 46 Objekten mit eigenem Personal (Eigenreinigung), in 79 Objekten mit fremdem Personal (Fremdreinigung) und in zehn Objekten sowohl durch Eigenreinigung als auch durch Fremdreinigung (Mischreinigung).

Für die Gebäudereinigung sind bisher mehrere Organisationseinheiten der Universität zuständig; die Hauptverantwortung liegt bei der Organisationseinheit „Gebäudebetriebsdienste“. Ein zentrales Reinigungscontrolling wurde bisher nicht eingerichtet. Steuerungsrelevante Kennzahlen lagen nicht vor, u. a. weil der Gebäudereinigung lange Zeit nur eine untergeordnete Bedeutung beigemessen wurde. Angesicht eines Anteils der Reinigungskosten von 36 % an den gesamten Gebäudebetriebskosten von 15 Mio. € war dies nicht vertretbar. Die Universität Karlsruhe hat konkrete Optimierungsmaßnahmen erst spät eingeleitet und öffentliche Ausschreibungen erstmals 2006 durchgeführt.

Das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Karlsruhe hat die öffentliche Ausschreibung begleitet, Vorschläge zur Optimierung der Eigenreinigung gemacht und darüber hinaus empfohlen, die Organisation des Reinigungsbereichs klarer zu strukturieren und Aufgaben zu bündeln.

2.2 Kosten- und Bodenflächenentwicklung

Entscheidenden Einfluss auf die Kostenentwicklung der Unterhaltsreinigung hat der Umfang der zu reinigenden Bodenfläche, dessen Entwicklung in Tabelle 1 dargestellt ist.

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Die gesamte Bodenfläche nahm von 1994 bis 2005 um 25 % zu. Der weitaus größte Teil des Flächenzuwachses wurde in den Bereich der Fremdreinigung übernommen. Dadurch erhöhte sich der Anteil der fremd gereinigten Fläche an der Gesamtfläche von 58 % auf 62 %. Der Anteil der Eigenreinigung hat mit 38 % weiter eine große finanzielle Bedeutung.

Der Anstieg der zu reinigenden Gesamtfläche um 25 % hatte eine Kostensteigerung für die Unterhaltungsreinigung um 14 % auf 4,89 Mio. € zur Folge. Gleichzeitig erhöhte sich der Anteil der Fremdreinigung an den Gesamtkosten auf 54 % (siehe Tabelle 2).

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Die Kosten der Eigenreinigung lagen 1994 nach Angaben der Universität Karlsruhe bei 2,37 Mio. €. Für das Jahr 2005 hat das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Karlsruhe einen Personaleinsatz von rd. 74 Vollzeitäquivalenten mit 2,23 Mio. € Kosten ermittelt.

2.3 Kennzahlen zur Unterhaltsreinigung bei der Universität Karlsruhe

Die Relation der Reinigungskosten zur Bodenfläche gibt einen wesentlichen Anhaltspunkt für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der Gebäudereinigung. Diese Kennzahlen sind in Tabelle 3 dargestellt.

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Im Jahr 2005 betrugen die Reinigungskosten je m² Bodenfläche 14,30 €. Gegenüber 1994 konnten sie nur um 9 % verringert werden. Im sonstigen Landesbereich ist aber eine erheblich stärkere Kostenreduktion zu beobachten. Beispielsweise wurde im Regierungsbezirk Karlsruhe für beide Reinigungssysteme eine Reduzierung dieser Kennzahl um 38 % festgestellt (Denkschrift 2004, Nr. 6). Zur weiteren Beurteilung der Kennzahlen werden diese in Tabelle 4 für die Eigen- und Fremdreinigung getrennt dargestellt.

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Während die Kennzahl der Eigenreinigung von 1994 gegenüber 2005 um 17 % auf 17,26 €/m² reduziert werden konnte, hat sich die Kennzahl der Fremdreinigung in diesem Zeitraum um 3 % auf 12,52 €/m² geringfügig erhöht. Beim Vergleich der beiden Reinigungssysteme zeigen sich aber noch immer deutliche Unterschiede: Trotz der Leistungsverbesserung bei der Eigenreinigung lagen deren Kosten je m² Bodenfläche 2005 noch um 38 % über denen der Fremdreinigung.

3 Optimierungsmaßnahmen der Universität Karlsruhe bis 2006

Die Universität Karlsruhe hatte der Wirtschaftlichkeit der Gebäudereinigung viele Jahre lang wenig Bedeutung beigemessen. Später als bei anderen Landesdienststellen wurde mit der Optimierung der Gebäudereinigung begonnen. Anfang 2000 wurde eine Mitarbeiterin mit der Objektleitung beauftragt. Ihr wurden die Personaleinsatzsteuerung sowie die qualitative und quantitative Kontrolle der Gebäudereinigung im operativen Bereich übertragen. Durch Umstrukturierungen bei der Eigenreinigung übernahmen die Reinigungskräfte zusätzlich zur Unterhaltsreinigung sowohl zuvor fremd vergebene Sonderleistungen, wie z. B. Grund- und Sonderreinigungen, zusätzliche Hörsaalreinigungen, als auch die Reinigung der Tafeln nach den Vorlesungen und die Verteilung der Post. Diese Einzelmaßnahmen waren jedoch in keinen kontinuierlichen Verbesserungsprozess eingebunden.

Erst im Jahr 2005 hat die Universität Karlsruhe ein umfassendes Reorganisationsprojekt begonnen. Dabei wurden sämtliche zu reinigenden Flächen neu vermessen und in ein Raumbuch aufgenommen. Für die fremd gereinigten Flächen wurden die Reinigungsanforderungen neu definiert und dabei insbesondere die Reinigungshäufigkeit verringert. Dies war die erforderliche Grundlage für eine 2006 durchgeführte europaweite Ausschreibung der Fremdreinigung.

4 Feststellungen zur Fremdreinigung

Am 31.12.2005 wurden bei der Universität Karlsruhe 89 Gebäude von drei verschiedenen Unternehmen gereinigt. Rund 90 % der Fläche und der Kosten entfielen dabei auf einen Anbieter. Bei zwei Anbietern reichten die Vertragsbeziehungen bis ins Jahr 1980 zurück.

Alle Reinigungsverträge basierten bisher auf beschränkten Ausschreibungen oder freihändigen Vergaben. Eine öffentliche Ausschreibung ist zwischen 1980 und 2005 nicht durchgeführt worden. Hinzukommende Flächen wurden in vielen Fällen zu den Konditionen der alten Verträge gereinigt, teilweise auch ohne den Abschluss von schriftlichen Vereinbarungen.

Die Reinigungskosten je m² Bodenfläche betrugen im Jahr 2005 bei den seit 1980 laufenden Verträgen rd. 13 €. Dies entsprach rund dem doppelten Preis, den das Unternehmen verlangte, mit dem erstmals 1997 ein Vertrag geschlossen wurde. Ursächlich für den deutlichen Preisunterschied war insbesondere, dass die Vertragsbeziehungen nach der Vergabe nie an die sich verändernden Marktbedingungen angepasst wurden.

Die Universität Karlsruhe konnte die Wirtschaftlichkeit der Fremdreinigung deutlich verbessern, indem sie die erforderlichen Basisdaten erstellte und 2006 die Fremdreinigung europaweit öffentlich ausschrieb. Den Zuschlag erhielten Angebote, aus denen sich eine durchschnittliche Kennzahl von 7,22 €/m² ergibt. Bezogen auf die zu reinigende Fläche von 212.758 m² betragen die Gesamtkosten nun nur noch 1,54 Mio. € gegenüber bisher 2,66 Mio. €. Die jährlichen Ausgaben für die Unterhaltsreinigung können dadurch um mehr als eine Million Euro gesenkt werden. Die Reinigungskosten je m² Bodenfläche liegen nun sogar unter dem Durchschnittswert von 7,70 €/m² im sonstigen Landesbereich.

Die Universität Karlsruhe hätte dieses Einsparpotenzial auch schon in den vergangenen Jahren realisieren können. Auch ohne vollständige Basisdaten zum Reinigungsbereich hätte der offensichtliche Preisunterschied zwischen den Unternehmen Anlass sein müssen, die vorgeschriebenen öffentlichen Ausschreibungen durchzuführen.

5 Wirtschaftlichkeitsberechnungen zur Eigenreinigung

Für Wirtschaftlichkeitsberechnungen zur Eigenreinigung der Universität Karlsruhe kann ebenfalls die Kennzahl Kosten je Fläche auf Basis des Ist-Ergebnisses 2005 verwendet werden. Als Vergleichsmaßstab kommen die aktuelle Kennzahl der Fremdreinigung und die durchschnittlichen Einsparungen im Regierungsbezirk Karlsruhe (entspricht der um 38 % reduzierten Kennzahl der Universität Karlsruhe aus dem Jahr 1994) in Betracht. In Tabelle 5 werden diese Werte gegenübergestellt.

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Der Vergleich zeigt, dass die Kosten der Eigenreinigung deutlich über den Vergleichswerten liegen. Die Bandbreite der möglichen Einsparungen liegt zwischen 0,57 Mio. € und 1,30 Mio. € (26 % bis 58 % der bisherigen Kosten). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass für die höheren Kosten der Eigenreinigung gegenüber der Fremdreinigung auch höhere Qualitätsanforderungen oder erhöhte Schwierigkeitsgrade ursächlich sein können.

Das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Karlsruhe hat daher für die Eigenreinigung der Universität Leistungsanforderungen ermittelt und für jede Raumart Soll-Werte zur Reinigungshäufigkeit und zur Reinigungsleistung festgelegt. Für die Reinigungshäufigkeit wurden dabei die bereits für die Fremdreinigung geltenden Intervalle übernommen. Die Vorgaben zur Reinigungsleistung wurden anhand der Ausschreibungsergebnisse der Universität sowie der Erfahrungen des Staatlichen Rechnungsprüfungsamts Karlsruhe gebildet.

Maßgeblich bei den Berechnungen war außerdem die anzunehmende Raumgruppenverteilung, für deren endgültige Festlegung die Universität Karlsruhe noch die erforderlichen Daten ermitteln muss. Im Durchschnitt ist davon auszugehen, dass die Leistungsdaten auf ein Intervall von 13 Reinigungen je Monat und eine Reinigungsleistung von 254 m²/Stunde anzupassen sind.

Während die in Tabelle 5 aufgeführten Berechnungen methodisch bedingt keine Anforderungsunterschiede machen, kann mit den zuvor ermittelten Durchschnittswerten eine realitätsnahe Kennzahl für die Eigenreinigung gebildet werden. Die Universität Karlsruhe wies darauf hin, dass die angestrebte Kostenminimierung derzeit noch nicht erreichbar sei. Das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Karlsruhe hat deshalb einen Zuschlag von 20 % auf den Reinigungsaufwand berücksichtigt. In Tabelle 6 wird dargestellt, welche Kennwerte für die Eigenreinigung kurzfristig anzustreben sind.

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Auf der Basis der anzustrebenden Leistungsdaten ergibt sich für die Eigenreinigung eine Kennzahl, die mit 14 €/m² deutlich unter der derzeitigen Kennzahl von 17,26 €/m² liegt. In Tabelle 7 ist das Einsparpotenzial errechnet, wenn diese Kennzahl erreicht wird.

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Die Gegenüberstellung zeigt ein kurzfristig zu erreichendes Einsparvolumen von 0,42 Mio. € auf und liegt damit unter der in Tabelle 5 ermittelten Bandbreite. Nachdem die Reinigungsintervalle die vorgegebenen Anforderungen berücksichtigen, ist das Einsparvolumen von 0,42 Mio. € das Minimalziel, das sich kurzfristig durch eine Optimierung der Eigenreinigung ergeben muss. Es ist Aufgabe der Universität Karlsruhe, bei Umsetzung der erforderlichen Maßnahmen zu prüfen, ob durch die Anpassung von Qualitätsstandards und durch eine Einschränkung der Zuschläge für Rüst- und Verteilzeiten weitere Einsparungen möglich sind.

Langfristig ist für die Eigenreinigung das Kostenniveau der Fremdreinigung anzustreben. Dieses ist - bei gleichen Reinigungsvoraussetzungen - jedoch nur erreichbar, indem entweder auch diese Flächen in die Fremdreinigung überführt werden oder die Leistungswerte der eigenen Reinigungskräfte an die der Fremdreinigung angeglichen werden.

6 Weitere erforderliche Maßnahmen

6.1 Fremdreinigung

Der Kennzahlenvergleich zeigt, dass mit dem Ausschreibungsergebnis zur Fremdreinigung bei der Universität Karlsruhe die derzeitige Marktlage ausgeschöpft wurde. Die von den Anbietern angegebenen Werte zur erzielbaren Reinigungsleistung sind nach Erfahrung der Finanzkontrolle relativ hoch, sodass sich in der Praxis erst noch herausstellen muss, ob die geforderte Qualität auch zu leisten ist. Die Universität Karlsruhe beabsichtigt, die Erfahrungen mit einem Qualitätsmesssystem zu evaluieren.

6.2 Eigenreinigung

Bei der Eigenreinigung ist das Einsparpotenzial von mindestens 0,42 Mio. € noch nicht realisiert worden. In einem ersten Schritt sind die Reinigungsanforderungen und die Leistungswerte an die Werte des Musterobjekts anzupassen. Parallel sind für alle Objekte mit Eigenreinigung die Reinigungsanforderungen bei Anlegung eines sparsamen Maßstabs festzulegen. Darüber hinaus sind weitere Kostenreduzierungen anzustreben. Die Kennzahl für die Fremdreinigung liegt deutlich unter der Kennzahl für die Eigenreinigung. Soweit durch Fluktuation Stellen des Reinigungspersonals frei werden, sollte für die Festlegung des Reinigungssystems jeweils eine Wirtschaftlichkeitsberechnung erfolgen.

Über die berechneten Einsparungen hinaus sind auch bei den zusätzlichen Aufgaben der Reinigungskräfte die Wirtschaftlichkeit zu überprüfen und vorhandene Einsparpotenziale zu erschließen.

6.3 Allgemeine Maßnahmen

Neben den speziellen Maßnahmen, welche die einzelnen Reinigungssysteme betreffen, sind auch allgemeine organisatorische Maßnahmen erforderlich, um die Effizienz und Effektivität der Gebäudereinigung zu erhöhen. Hierzu gehört insbesondere der Aufbau eines internen Reinigungscontrollings bei der Universität.

Angesichts der hohen finanziellen Bedeutung der Gebäudereinigung regt der Rechnungshof an, die wesentlichen Kosten- und Leistungskennzahlen der Universitäten im Land an zentraler Stelle regelmäßig zusammenzuführen. Auf diese Weise könnten die Universitäten bei der Steuerung ihrer Gebäudereinigung unterstützt werden, beispielsweise durch ein regelmäßiges universitätsübergreifendes Benchmarking.

7 Stellungnahme des Ministeriums

Das Wissenschaftsministerium kann die Empfehlungen des Rechnungshofs, die wesentlichen Kosten- und Leistungskennzahlen an zentraler Stelle zusammenzuführen, nachvollziehen. Wegen der Hochschulautonomie sieht es jedoch keine Möglichkeit, selbst eine landesweite Steuerung für den Gebäudereinigungsbereich der Universitäten zu übernehmen. Das Ministerium ist allerdings bereit, die Universitäten bei der Optimierung ihrer Gebäudereinigung zu unterstützen. Hierzu wird es eine Informationsveranstaltung anbieten, in der über grundsätzliche Fragen der Gebäudereinigung berichtet und mit den Universitäten über das weitere Vorgehen diskutiert werden soll.