Allgemeines Entlastungskontingent an öffentlichen Realschulen [Beitrag Nr. 17]

Das Arbeitszeitpotenzial für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben der Lehrkräfte an Realschulen wird nur zum Teil benötigt. Daraus ergibt sich ein ungenutztes Volumen an bezahlter, aber nicht geleisteter Arbeitszeit. Auf dieses darf das Land aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und der Gleichbehandlung nicht verzichten.

1 Ausgangslage

Die Lehrkräfte an Realschulen haben neben ihrer Kernfunktion, dem Unterrichten, sowie den damit verbundenen Tätigkeiten (unterrichtsbezogene Aufgaben) zahlreiche sonstige dienstliche Pflichten, vor allem administrative, organisatorische und besondere pädagogische Aufgaben (nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben ) zu erfüllen. Für die Wahrnehmung dieser besonderen ständigen außerunterrichtlichen Aufgaben bzw. zum Ausgleich besonderer unterrichtlicher und außerunterrichtlicher Belastungen sowie für die Betreuung von Lehramtsanwärtern und Praktikanten steht den Realschulen eine bestimmte Anzahl von Lehrerwochenstunden zur Verfügung (allgemeines Entlastungskontingent). Diese bestimmt sich entsprechend einer Verwaltungsvorschrift des Kultusministeriums nach der Anzahl der in der jeweiligen Realschule eingerichteten Klassen. Das allgemeine Entlastungskontingent hatte für alle eigenständigen Realschulen im Schuljahr 2004/05 einen Umfang von rd. 4.750 Lehrerwochenstunden oder 176 Lehrervollzeitäquivalenten; dies entspricht Kosten von rd. 9 Mio. €.

Im Wesentlichen wurden die für die Untersuchung des Rechnungshofs erforderlichen Informationen durch eine Fragebogenerhebung bei 364 öffentlichen Realschulen gewonnen. Die Aussagen dieses Berichts basieren auf den Rückmeldungen von 298 Realschulen (82 %) für das Schuljahr 2004/05.

Die Anrechnungen aus dem allgemeinen Entlastungskontingent dürfen nur in Anspruch genommen werden, wenn hierzu ein dienstliches Bedürfnis besteht und eine entsprechende Belastung des Lehrers vorliegt. Die Gewährung von Anrechnungsstunden obliegt dem jeweiligen Schulleiter nach pflichtgemäßem Ermessen.

2 Prüfungsanlass und Prüfungsprämissen

Das allgemeine Entlastungskontingent wirkt sich sowohl auf die individuelle Unterrichtsverpflichtung als auch auf die Summe der insgesamt zur Verfügung stehenden Unterrichtsstunden aus. Dies ist nur dann gerechtfertigt, wenn die nicht-unterrichtsbezogenen Aufgaben nicht im Rahmen des den Realschulen zur Verfügung stehenden Arbeitszeitpotenzials oder der individuellen Arbeitszeitverpflichtung erfüllt werden können. Könnten sie jedoch im Rahmen der Arbeitszeit erfüllt werden, würde das Land mit dem allgemeinen Entlastungskontingent Arbeitsleistungen honorieren, die bereits mit der regulären Besoldung finanziert sind.

Die Arbeitszeit und der Urlaubsanspruch der Beamtinnen und Beamten des Landes ist in der Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung geregelt. Danach beträgt die regelmäßige Arbeitszeit im Durchschnitt 41 Stunden wöchentlich. Dies gilt auch für Lehrkräfte, da die Dauer der Unterrichtsverpflichtung „im Rahmen der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit“ zu regeln ist. Die Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung stellt damit klar, dass die Festsetzung der Unterrichtsverpflichtung die regelmäßige Wochenarbeitszeit von 41 Zeitstunden unberührt lässt.

Diese Gleichstellung der Lehrkräfte mit allen andern Beamtinnen und Beamten des Landes besteht darüber hinaus auch beim Urlaubsanspruch. So steht Lehrkräften ein jährlicher Urlaubsanspruch je nach Alter zwischen 26 und 30 Tagen zu. Ausgehend von diesen Prämissen muss in Anlehnung an die Berechnung der Arbeitsstunden in der VwV-Kostenfestlegung davon ausgegangen werden, dass eine Vollzeitlehrkraft eine jährliche Arbeitsleistung von 1.697 Zeitstunden zu erbringen hat.

3 Untersuchungsergebnisse

3.1 Inanspruchnahme des allgemeinen Entlastungskontingents

Die in die Untersuchung einbezogenen Realschulen verfügten nach ihren Angaben im Schuljahr 2004/05 über ein allgemeines Entlastungskontingent in Höhe von 4.178,50 Lehrerwochenstunden. Der größere Teil diente zum Ausgleich von Belastungen, die durch die Wahrnehmung nicht-unterrichtsbezogener dienstlicher Aufgaben entstanden sind. Diese Aufgaben sind in Kategorien zusammengefasst und mit der jeweiligen zeitlichen Inanspruchnahme in Tabelle 1 für das Schuljahr 2004/05 dargestellt.

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Die Realschulen wiesen von den 4.178,50 Lehrerwochenstunden des allgemeinen Entlastungskontingents lediglich 3.606 Lehrerwochenstunden nach. Zu der Verwendung der restlichen 572,50 Lehrerwochenstunden wurden keine Angaben gemacht.

Die von den Realschulen genannten Entlastungsgründe konnten uneingeschränkt unter die betreffenden Tatbestandsmerkmale der VwV Lehrerarbeitszeit subsumiert werden. Insoweit wurden diese einschlägigen Bestimmungen beachtet.

3.2 Arbeitsleistung für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben

Mit der Gewährung von Anrechnungsstunden sollen in erster Linie der Aufwand bzw. die Belastungen durch nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben abgegolten werden. Die hierfür erbrachten Arbeitsleistungen zeigt Tabelle 2. Außerdem ist die Differenz zwischen Arbeitsleistung und Entlastung dargestellt.

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Die Daten zeigen, dass die Jahresarbeitsleistung für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben, für die Entlastungen gewährt wurden, laut Rückmeldung der Realschulen um insgesamt 27.730 Zeitstunden (12,2 %) höher ausfiel, als die Jahresentlastungen durch die Anrechnungsstunden aus dem allgemeinen Entlastungskontingent.

Die in Tabelle 2 genannte Jahresarbeitsleistung von rd. 254.000 Stunden stellt allerdings nicht die Gesamtarbeitszeit dar, welche für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben an den Realschulen im Schuljahr 2004/05 erbracht wurde. Hier muss sie um die Arbeitsstunden ergänzt werden, die ohne Anrechnungen erbracht wurden. Den Umfang und die Verwendung dieser Arbeitsleistung zeigt Tabelle 3.

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Die untersuchten Realschulen haben somit im Schuljahr 2004/05 nach ihren Angaben für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben eine Gesamtjahresarbeitsleistung von 422.614 Zeitstunden erbracht. Deren Verwendung und die jeweiligen Volumina zeigt Tabelle 4.

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4 Analyse

4.1 Regelstundenmaß und dienstliche Arbeitszeitverpflichtung

Die Unterrichtsverpflichtung für Lehrkräfte ist in der VwV Lehrerarbeitszeit geregelt. Danach haben Lehrer an Realschulen 27 Lehrerwochenstunden zu je 45 Minuten zu leisten. Dieses Regelstundenmaß kann für Lehrkräfte u. a. wegen der Wahrnehmung besonderer Aufgaben oder besonderer Belastungen durch Anrechnungsstunden reduziert werden.

Die Reduzierung der Unterrichtsverpflichtung durch Anrechnungsstunden verringert die persönliche Unterrichtszeit des jeweils Begünstigten. Dies ist gerechtfertigt, wenn die Lehrkraft nicht-unterrichtliche Aufgaben wahrnimmt und sie ohne Reduzierung in unzumutbaren Umfang Mehrarbeit leisten müsste. Hierbei ist zu beachten, dass eine Lehrkraft als Beamter erst dann ihre dienstrechtliche Arbeitsverpflichtung im vollen Umfang erfüllt, wenn sie im Jahr 1.697 Zeitstunden leistet.

Würden Realschullehrer für ein volles Deputat von 27 Lehrerwochenstunden einschließlich aller dazugehörenden unterrichtsbezogenen Aufgaben im Regelfall jährlich etwa 1.700 Zeitstunden benötigen, so würden sie damit ihre Gesamtjahresarbeitsverpflichtung erfüllen. Dies hätte zur Folge, dass die zusätzliche Wahrnehmung nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben im Allgemeinen zu Mehrarbeit führen würde und somit Anrechnungsstunden aus dem allgemeinen Entlastungskontingent grundsätzlich gerechtfertigt wären.

Es wird daher nachfolgend untersucht, ob das vom Land insgesamt für die geprüften Realschulen finanzierte Jahresarbeitszeitpotenzial vollständig für unterrichtsbezogene Tätigkeiten benötigt wird oder ob ein freies Arbeitszeitpotenzial für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben zur Verfügung steht.

4.2 Jahresarbeitszeitpotenzial der Realschullehrer

Um feststellen zu können, ob im Rahmen des dienstrechtlichen Arbeitszeitpotenzials ausreichend Kapazität für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben zur Verfügung steht, muss zunächst das Gesamtarbeitszeitpotenzial als Jahresarbeitszeitpotenzial ermittelt werden. Hierbei ist zu beachten, dass die den einzelnen Realschulen zugewiesene Personalkapazität nicht nach Vollzeitstellen, sondern nach Lehrerwochenstunden berechnet wird.

So erhielten die untersuchten Realschulen für die Unterrichtserteilung im Schuljahr 2004/05 laut Angaben des Kultusministeriums 219.544,60 Lehrerwochenstunden. Hinzuzurechnen sind alle Verminderungen des Regelstundenmaßes in Höhe von 18.033,70 Lehrerwochenstunden, da das Gesamtarbeitszeitpotenzial ermittelt werden soll. Somit standen den Realschulen für das Schuljahr 2004/05 insgesamt 237.578,30 Lehrerwochenstunden zur Verfügung. Dividiert man diese Summe durch die Regelunterrichtsverpflichtung von 27 Lehrerwochenstunden, errechnen sich 8.799,20 Lehrervollzeitäquivalente.

Erfüllen diese Lehrkräfte ihre beamtenrechtliche Arbeitszeitverpflichtung, so ergibt sich ein Jahresarbeitszeitpotenzial von 14.932.242 Zeitstunden (1.697 Zeitstunden x 8.799,20 Lehrervollzeitäquivalente).

4.3 Inanspruchnahme des Jahresarbeitszeitpotenzials

Das Jahresarbeitszeitpotenzial wird dem Dienstherrn für Funktionen, Unterricht, unterrichtsbezogene Aufgaben sowie für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben zur Verfügung gestellt. Zur Klärung der Frage, ob im Rahmen dieses Potenzials auch freie Kapazitäten für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben vorhanden sind, müssen zunächst alle dienstlichen Gründe der Inanspruchnahme beziffert und entsprechend auf das Jahresarbeitszeitpotenzial angerechnet werden. Diese Gründe der Inanspruchnahme sind

  • Alters- und Schwerbehindertenermäßigung,
  • Anrechnungen ohne allgemeines Entlastungskontingent,
  • Freistellungen und Arbeitsbefreiungen,
  • Unterrichtsverpflichtungen,
  • unterrichtsbezogene Aufgaben,
  • Pausen und
  • Fortbildung.

Die Summe der Ermäßigungen, sonstigen Anrechnungen und Freistellungen bzw. Arbeitsbefreiungen sind in der Schulstatistik dokumentiert; die Summe der Jahresunterrichtsverpflichtung errechnet sich aus dem Regelstundenmaß. Der Rechnungshof unterstellt in Anlehnung an das sogenannte Hamburger Lehrerarbeitszeitmodell je Unterrichtsstunde im Durchschnitt 45 Minuten für die nachfolgende Berechnung als notwendigen Zeitaufwand und damit als Arbeitszeit für bestimmte unterrichtsbezogene Aufgaben (insbesondere Vor- und Nachbereitung, Korrekturen, Eltern- und Schülergespräche, Konferenzen). Hinzugerechnet werden 5 Minuten Pause je Unterrichtsstunde sowie jährlich 30 Zeitstunden Fortbildungsbedarf je Lehrervollzeitäquivalent. Wird das vorhandene Jahresarbeitszeitpotenzial nicht ausschließlich für die genannten dienstlichen Aufgaben benötigt, so steht der verbleibende Teil als bereits finanzierte Arbeitszeit für alle sonstigen nicht-unterrichtsbezogenen Aufgaben einschließlich der außerunterrichtlichen pädagogischen sowie der besonderen unterrichtlichen Belastungen zur Verfügung. Die Inanspruchnahme des Jahresarbeitszeitpotenzials für die genannten dienstlichen Aufgaben sowie das verbleibende Potenzial für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben ist in Tabelle 5 dargestellt.

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4.4 Bedarf für individuelle Anrechnungsstunden

Die vorstehende Berechnung zeigt, dass für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben noch ein Jahresarbeitszeitvolumen von 981.825 Zeitstunden vorhanden ist. Von diesem wurde laut Rückmeldung der Realschulen nur ein Teil, insgesamt 422.614 Zeitstunden, benötigt. Die Lehrkräfte an den Realschulen hätten somit weitere dienstliche Aufgaben im Umfang von 559.211 Zeitstunden wahrnehmen können, ohne ihr insgesamt vorhandenes Jahresarbeitszeitpotenzial zu überschreiten. Demnach besteht keine Rechtfertigung für ein allgemeines Entlastungskontingent, da generell kein Bedarf an Arbeitsleistungen über das vorhandene Potenzial hinaus gegeben ist.

Die vielfältigen nicht-unterrichtsbezogenen Aufgaben sind weder gleichmäßig auf alle Lehrkräfte eines Schulkollegiums verteilt, noch sind alle Lehrkräfte gleichermaßen geeignet, bestimmte Aufgaben wahrzunehmen. Dies hat zur Folge, dass bestimmte Lehrkräfte lediglich ihr Deputat sowie die dazugehörenden unterrichtsbezogenen Tätigkeiten erfüllen, andere dagegen in erheblichem Umfang mit zusätzlichen Aufgaben belastet sind. Daraus ergibt sich im Interesse der Gleichbehandlung die Notwendigkeit, besondere individuelle Mehrbelastungen einzelner Lehrer durch Anrechnungsstunden auszugleichen.

Gleiches gilt, wenn die zusätzlichen Aufgaben einer Lehrkraft im Einzelfall so zeitintensiv sind, dass die persönliche Arbeitszeitverpflichtung überschritten wird. Diese individuelle Notwendigkeit zum Arbeitszeitausgleich rechtfertigt jedoch aus wirtschaftlicher Sicht nicht die Bereitstellung eines allgemeinen Entlastungskontingents. Es müsste vielmehr im Rahmen des vorhandenen Arbeitszeitpotenzials dafür Sorge getragen werden, dass eine individuelle Notwendigkeit zum Arbeitszeitausgleich nicht mehr entsteht. Dies könnte z. B. durch eine gleichmäßige und generelle Verpflichtung aller Realschullehrer zur Übernahme von nicht-unterrichtsbezogenen Aufgaben neben ihrem Deputat erreicht werden.

Die zusätzlichen Arbeitsstunden, die dann eine Vollzeitlehrkraft leisten müsste, lassen sich aus der Berechnung des Gesamtarbeitszeitpotenzials für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben ableiten. Ausgangsgröße ist das Jahresarbeitszeitpotenzial von 14.932.242 Zeitstunden (100 %). Davon können 981.825 Zeitstunden oder 6,6 % für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben verwendet werden. Wird dieses Verhältnis auf die individuelle Arbeitszeit einer Lehrkraft übertragen, so stehen 6,6 % ihrer Arbeitszeit bzw. 3,2 Zeitstunden je Unterrichtswoche (bei durchschnittlich 39 Unterrichtswochen im Schuljahr) für solche Aufgaben zur Verfügung.

Wären alle Realschullehrer neben ihrem Deputat und entsprechend ihres Arbeitszeitanteils zu Leistungen im errechneten Umfang verpflichtet, so könnten sich die Realschulen ein Arbeitszeitpotenzial für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben in Höhe von 981.825 Zeitstunden erschließen.

5 Fazit

Die Untersuchung des Rechnungshofs zeigt, dass nur ein Teil des für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben vorhandenen Potenzials benötigt wird. Deshalb ist die volle Ausschöpfung des betreffenden Arbeitszeitpotenzials in Form einer 3-Stunden-Arbeitsverpflichtung für nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben nicht erforderlich.

Daraus ergibt sich ein ungenutztes Potenzial an bezahlter, aber nicht geleisteter Arbeitszeit. Auf dieses Potenzial darf das Land aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und der Gleichbehandlung aller Lehrer nicht verzichten.

Bei Nutzung dieses Potenzials könnte Unterrichtsausfall vermieden und das schulische Angebot verbessert werden, wenn die Lehrkräfte, die keine nicht-unterrichtsbezogenen Aufgaben wahrnehmen, neben ihrem Deputat in angemessenem zeitlichen Umfang zu weiteren dienstlichen Leistungen verpflichtet würden. Die Lehrkräfte könnten z. B. zum Abbau von Unterrichtsausfall bzw. zu ergänzenden Unterrichtsangeboten, Vertretungsunterricht, Aufsichten, Arbeitsgemeinschaften oder im Rahmen des Ganztagesbetriebs eingesetzt werden.

6 Stellungnahme des Ministeriums

Das Kultusministerium hält die dargestellte Berechnungsweise für sachlich falsch. Die Bedenken des Ministeriums seien nicht aufgegriffen worden. Grundlage des Berichtsentwurfs sei nach wie vor das sogenannte Hamburger Arbeitszeitmodell. Eine andere fundierte Begründung, wie der Rechnungshof zu der Berechnung des Zeitaufwands für die unterrichtsbezogenen Aufgaben gelange, stehe nach wie vor aus. Damit basiere die gesamte Kritik des Rechnungshofs auf einer nicht nachvollziehbaren Annahme und könne keinesfalls akzeptiert werden.

7 Schlussbemerkung

Die Kultusverwaltung bestimmt den Umfang der Arbeitsverpflichtung der Lehrkräfte vor allem über die Deputatsverpflichtung. Für die Arbeitszeit der Landesbeamten gilt jedoch generell die Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung. Danach haben auch Lehrkräfte eine Jahresarbeitsverpflichtung von 1.697 Zeitstunden. Grundlage der Überlegungen des Rechnungshofs war daher die Jahresarbeitszeit für Landesbeamte in Baden-Württemberg und nicht das Hamburger Arbeitszeitmodell.

In der Berechnung des Rechnungshofs werden zunächst alle dienstlichen Aufgaben auf die Jahresarbeitszeit angerechnet, deren zeitliche Größen bestimmt sind. Nicht festgesetzt ist jedoch der Zeitaufwand für unterrichtsbezogene und nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben. Der Rechnungshof hat für die unterrichtsbezogenen Aufgaben einen bestimmten Zeitaufwand gesetzt und den verbleibenden Rest rechnerisch ermittelt. Würden wie bisher die Zeitressourcen für beide Aufgabenbereiche ins Belieben der Lehrkräfte gestellt, so würde jede Lehrkraft autonom den Umfang ihrer Arbeitszeitverpflichtung bestimmen.

Mit Blick auf die wesentliche Bedeutung und die finanzielle Wirkung des Umfangs der zeitlichen Dienstpflicht ist es zwingend geboten, auch die Zeitressourcen für unterrichtsbezogene und nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben festzulegen.

Der Rechnungshof ist sich sehr wohl bewusst, dass der Wert von 45 Minuten für unterrichtsbezogene Aufgaben je Unterrichtsstunde keine empirisch gesicherte Größe darstellt. Dennoch erscheint diese Zeitressource für eine erfahrene Lehrkraft großzügig bemessen. Nur insoweit hat sich der Rechnungshof an das Hamburger Arbeitszeitmodell angelehnt.

Im Übrigen ist es offenkundig, dass durch eine Erhöhung der Zeitressource für unterrichtsbezogene Aufgaben das vorhandene Jahresarbeitszeitpotenzial völlig aufgebraucht werden kann. Auch insoweit kann die Zeitressource nicht in das Belieben der Lehrkräfte gestellt werden.

Aus den genannten Gründen hält der Rechnungshof sein Berechnungsschema für sachgerecht. Im Übrigen bleibt es dem Ministerium unbenommen, unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, eigene Zeitrahmen für unterrichtsbezogene und nicht-unterrichtsbezogene Aufgaben zu bestimmen. Die bisherige Praxis, hier keine Regelung zu treffen, wird einer wirtschaftlichen Verwaltung der Personalressourcen nicht gerecht.

Der Rechnungshof empfiehlt daher, unter Beachtung seiner Untersuchungsergebnisse zu prüfen, ob und wie die Ressource Lehrerarbeitszeit besser, nachvollziehbarer und gerechter als bisher erschlossen werden kann.