Landesschulden [Beitrag Nr. 3]

Die Schulden des Landes, einschließlich der sogenannten verlagerten Verpflichtungen, sind zum Ende des Jahres 2006 auf 43,6 Mrd. € angewachsen. Die haushaltsmäßige Nettokreditaufnahme belief sich im Haushaltsjahr 2006 auf 1,5 Mrd. €.
Ein Haushaltsausgleich ohne neue Kredite wird auf Dauer nicht ohne weitere strukturelle Einsparmaßnahmen gelingen.

1 Verschuldungslage

1.1 Schuldenzuwachs

Die Verschuldung des Landes ist im Haushaltsjahr 2006 erneut angestiegen. Die Landesschulden und verlagerten Verpflichtungen haben sich gegenüber dem Vorjahr, wie in Tabelle 1 dargestellt, verändert.

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Danach sind die Schulden, einschließlich der verlagerten Verpflichtungen, im Haushaltsjahr 2006 um insgesamt 1.581,9 Mio. € (425,7 Mio. € weniger als im Vorjahr) gestiegen.

Die für die Pro-Kopf-Verschuldung maßgeblichen Kreditmarktschulden haben gegenüber dem Vorjahr um 1.531,0 Mio. € auf 41.071,6 Mio. € zugenommen.

Die im Jahr 2006 um 55,0 Mio. € reduzierten Schulden gegenüber dem Bund und dem Lastenausgleichsfonds für den Wohnungsbau sind finanzwirtschaftlich nicht von Bedeutung, weil den Schuldendienstverpflichtungen entsprechende Einnahmen von den Darlehensnehmern gegenüberstehen.

Die auf die Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderbank (L-Bank), die LBBW Immobilien Projektmanagement GmbH und die Finanzierungsgesellschaft für öffentliche Vorhaben des Landes Baden-Württemberg mbH verlagerten Verpflichtungen, für die das Land den Schuldendienst oder den Finanzierungsaufwand erstattet, haben sich um 105,9 Mio. € auf 1.053,9 Mio. € erhöht.

Im Laufe des Jahres 2006 nahm das Land aufgrund der Ermächtigung im Staatshaushaltsgesetz Kassenverstärkungskredite an 26 Tagen (Vorjahr 11 Tage) in Anspruch; mit 947,1 Mio. € war am 02.11.2006 der höchste Stand der Kassenkredite zu verzeichnen. Am 31.12.2006 waren keine Kassenkredite aufgenommen.

Die Entwicklung der Landesschulden und der verlagerten Verpflichtungen in den letzten zwanzig Jahren zeigt Abbildung 1.

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1.2 Haushaltsmäßige Kreditaufnahme

Im Haushaltsjahr 2006 wurden am Kapitalmarkt 6.522,8 Mio. € neue Darlehen aufgenommen. Gleichzeitig wurden 4.987,3 Mio. € getilgt. Die haushaltsmäßige Nettokreditaufnahme war somit 2006 mit 1.535,5 Mio. € um 150,9 Mio. € geringer als im Vorjahr (1.686,4 Mio. €) und um 399,9 Mio. € niedriger als die haushaltsgesetzliche Kreditermächtigung von 1.935,4 Mio. €. Danach sind zum Ende des Haushaltsjahres 2006 weiterhin noch 1.645,6 Mio. € nicht in Anspruch genommene Kreditermächtigungen früherer Haushaltsjahre in Form von Einnahmeresten verblieben. Da das Haushaltsjahr 2006 mit einem kassenmäßigen Überschuss in Höhe von 535,2 Mio. € abgeschlossen hat, lag in diesem Umfang eigentlich kein Kreditbedarf vor. Insoweit wäre an sich eine geringere Nettokreditaufnahme möglich gewesen.

Der gegenüber der Nettokreditaufnahme von 1.535,5 Mio. € um 4,5 Mio. € geringere Zuwachs der Kreditmarktschulden zum 31.12.2006 (1.531,0 Mio. €) ist darauf zurückzuführen, dass einerseits im Haushaltsjahr 2006 gebuchte Kredite in Höhe von 389,5 Mio. € bereits im Haushaltsjahr 2005 valutiert waren und andererseits von den im Jahre 2006 valutierten Krediten 385,0 Mio. € erst im Jahr 2007 haushaltsmäßig nachgewiesen werden.

Die Kreditfinanzierungsquote im Sinne des Anteils der Nettokreditaufnahme von 1.535,5 Mio. € an den bereinigten Gesamtausgaben (ohne die besonderen Finanzierungsvorgänge) in Höhe von 32.856,0 Mio. € hat sich gegenüber dem Vorjahr von 5,3 % auf 4,7 % reduziert.

Die Entwicklung der Kreditaufnahmen einschließlich der Tilgungsleistungen in den letzten zehn Jahren zeigt Abbildung 2.

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1.3 Kreditaufnahme und Schuldendienst

Die Entwicklung der jährlichen (haushaltsmäßigen) Brutto- und Nettokreditaufnahme sowie der Aufwendungen für den Schuldendienst in den letzten zehn Jahren zeigt Tabelle 2.

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Die Ist-Ausgaben des Schuldendienstes für die Kreditmarktmittel (Zinsen und Tilgungsleistungen bei Kapitel 1206, Ausgabe-Titelgruppe 86 - ohne Titel 563 86 Ausgleichsstock - und bei Kapitel 1230 Titel 571 01) sind im Haushaltsjahr 2006 gegenüber dem Vorjahr um 196,6 Mio. € gestiegen. Dies ist im Wesentlichen auf höhere Zinsaufwendungen gegenüber dem Haushaltsjahr 2005 zurückzuführen.

Die Zinsausgaben für die Kreditmarktschulden sind im Vergleich zum Haushaltsjahr 2005 (1.958,0 Mio. €) um 287,4 Mio. € auf 2.245,4 € gestiegen (siehe Tabelle 7). Darin enthalten sind 264,7 Mio. € für in den Jahren 1997 bis 2005 ausgesetzte Zinszahlungen, die im Jahr 2006 für ein mit einer Laufzeit von 40 Jahren im Jahr 1986 aufgenommenes sogenanntes Zero-Darlehen (322,6 Mio. €) fällig waren. Danach betrug die Zinsausgabenquote als Verhältniszahl der Zinsausgaben zu den bereinigten Gesamtausgaben 6,8 % (Vorjahr 6,2 %).

Der Schuldendienst an die L-Bank und die Erstattung des Finanzierungsaufwands an die Finanzierungsgesellschaft für öffentliche Vorhaben des Landes Baden-Württemberg mbH sowie an die LBBW Immobilien Projektmanagement GmbH beliefen sich im Haushaltsjahr 2006 auf 128,7 Mio. €. Darin sind auch die Ersatzleistungen an die L-Bank für die Finanzierung des Darlehensanteils des Landes bei der Ausbildungsförderung für Studierende in Höhe von 20,2 Mio. € enthalten, die aus systematischen Gründen dem gesamten Schuldendienst zuzurechnen sind.

Die Ausgaben des Schuldendienstes für die Kreditmarktmittel und der Aufwand für die verlagerten Verpflichtungen beliefen sich im Haushaltsjahr 2006 auf 7.361,4 Mio. €. Dementsprechend beträgt der Anteil des gesamten Schuldendienstes an den Gesamtausgaben (einschließlich der haushaltsmäßig nicht ausgewiesenen Tilgungsausgaben in Höhe von 4.987,3 Mio. €) des Landes 19,3 % (Vorjahr 19,4 %).

Der Aufwand für den Schuldendienst entsprach somit rund einem Fünftel der Gesamtausgaben und war nach den Personalausgaben und den Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse nach wie vor der drittgrößte Posten im Landesetat.

1.4 Pro-Kopf-Verschuldung

Die Verschuldung des Landes am Kreditmarkt (einschließlich öffentliche Sondermittel) erhöhte sich zum 31.12.2006 auf 41.071,6 Mio. €. Die Pro-Kopf-Verschuldung betrug danach 3.823 € (Vorjahr 3.682 €) und ist gegenüber dem 31.12.2005 um 3,8 % gestiegen; in allen Flächenländern belief sie sich durchschnittlich - bei einer Steigerung um 2,3 % - auf 5.038 € (Vorjahr 4.923 €). Zur Pro-Kopf-Verschuldung im Einzelnen siehe Tabelle 3.

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Wie bisher liegt Baden-Württemberg zwar weiterhin auf dem drittbesten Platz aller Flächenländer und weiterhin auf dem zweitbesten Platz der acht alten Flächenländer. Während die Pro-Kopf-Verschuldung im Jahr 2006 aber in einigen Ländern nur wenig anwuchs oder sogar zurückging, ist sie in Baden-Württemberg überdurchschnittlich gestiegen.

2 Verfassungsrechtliche Kreditfinanzierungsgrenze

Nach Art. 84 der Landesverfassung (LV) dürfen die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen grundsätzlich (bei wirtschaftlicher Normallage) nicht überschreiten.

Entsprechend der Begründung zu Art. 84 LV umfasst das Investitionsvolumen die nach der Haushaltssystematik im Haushaltsplan unter den Hauptgruppen 7 und 8 des Gruppierungsplans veranschlagten Ausgaben. Die Gesetzesbegründung zu § 10 des für Bund und Länder maßgeblichen Haushaltsgrundsätzegesetzes definiert die Investitionsausgaben als eigenfinanzierte Investitionen und verlangt, von Dritten gewährte Zuweisungen, Zuschüsse und Beiträge zu Investitionen (Obergruppen 33 und 34) bei der Ermittlung der Summe der Ausgaben für Investitionen abzuziehen.

Danach ergibt sich für das Haushaltsjahr 2006 das aus Tabelle 4 ersichtliche Bild.

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Nach der derzeitigen Auslegung des Investitionsbegriffs durch das Finanzministerium hat das Land die verfassungsmäßige Verschuldungsgrenze auch im Haushaltsjahr 2006 eingehalten.

Der Rechnungshof hält allerdings eine engere Auslegung des Investitionsbegriffs für sachgerecht (siehe Denkschrift 2006, Nr. 3, Landesschulden). Danach sollten insbesondere die Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen Dritter nicht in das Investitionsvolumen des Landes einbezogen werden.

Auf dieser Basis ergibt sich das in Tabelle 5 dargestellte Bild.

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Unter Zugrundelegung des vom Rechnungshof geforderten engeren Investitionsbegriffs stehen der Nettokreditaufnahme im Haushaltsjahr 2006 keine eigenfinanzierten Investitionen des Landes gegenüber. Dabei ist noch nicht einmal der Werteverzehr an hergestellten oder beschafften Investitionsgütern in Höhe der kalkulatorischen Abschreibungen berücksichtigt

3 Kreditaufnahme und Steueraufkommen

Tabelle 6 zeigt die Entwicklung und den Vergleich der Nettokreditaufnahmen und der Einnahmen aus Steuern in den letzten zehn Jahren.

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Das Steueraufkommen ist im Haushaltsjahr 2006 gegenüber dem Vorjahr um 1.778 Mio. € (+8,0 %) gestiegen und lag um 1.376 Mio. € (+6,1 %) über dem Haushaltsansatz. Unter Berücksichtigung der Mehrausgaben im Länderfinanzausgleich in Höhe von 10,4 Mio. € und im kommunalen Finanzausgleich in Höhe von 350 Mio. € verblieben dem Land von diesen Mehreinnahmen gegenüber dem Haushaltssoll netto rd. 1 Mrd. €.

Die Steuerdeckungsquote, d. h. das Verhältnis der Steuereinnahmen zu den bereinigten Gesamtausgaben, hat sich im Haushaltsjahr 2006 mit 73,1 % gegenüber dem Vorjahr (70,3 %) deutlich verbessert.

4 Zinsausgaben und Steueraufkommen

In Tabelle 7 sind die Zinsausgaben für Kreditmarktschulden im Vergleich und im Verhältnis zu den Steuereinnahmen (Zins-Steuer-Quote) in den letzten zehn Jahren dargestellt.

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Im Haushaltsjahr 2006 musste ein Anteil von 9,4 % des Steueraufkommens (Vorjahr 8,8 %) zur Deckung der Zinsverpflichtungen verwendet werden.

Die Zins-Steuer-Quote hat sich in den letzten Jahren durch die beträchtliche Neuverschuldung kontinuierlich verschlechtert. Dies ist vor allem vor dem Hintergrund bedenklich, dass die voraussichtlich zu erwartende Erhöhung des Zinsniveaus zu einem erheblichen Anstieg der Zinslast führen wird.

5 Ausgabenstruktur

Tabelle 8 zeigt die Entwicklung der wesentlichen Ausgabearten und die prozentualen Anteile an den bereinigten Gesamtausgaben des Landes in den letzten zehn Jahren.

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Die bereinigten Gesamtausgaben sind im Haushaltsjahr 2006 gegenüber dem Vorjahr um 1.246 Mio. € (+3,9 %) auf 32.856 Mio. € gestiegen.

Die Personalausgaben haben sich um 186 Mio. € (+1,5 %) erhöht; da sie im Verhältnis zu den Gesamtausgaben geringer gestiegen sind, ist die Personalausgabenquote um 0,9 Prozentpunkte auf 39,6 % gesunken.

Die Investitionsausgaben sind im Haushaltsjahr 2006 im Vergleich zum Vorjahr um 223 Mio. € (+8,3 %) wiederum gestiegen. Damit hat sich die Investitionsquote im Haushaltsjahr 2006 um 0,3 Prozentpunkte auf 8,9 % erhöht.

Der Anteil der sächlichen Verwaltungsausgaben hat sich nominal um 154 Mio. € und prozentual von 5 % auf 5,3 % erhöht. Demgegenüber hat sich der Anteil der Zuweisungen und Zuschüsse einschließlich der Leistungen im Länderfinanzausgleich gegenüber dem Vorjahr nominal zwar um 382 Mio. € (+3,1 %) erhöht, aber prozentual um 0,3 Prozentpunkte auf 39,2 % reduziert.

Die Zinsausgabenquote ist durch die Erhöhung der Zinsausgaben um 287 Mio. € (+14,7 %) von 6,2 % auf 6,8 % gestiegen.

6 Beurteilung und Fazit

Die Haushaltslage des Landes hat sich im Haushaltsjahr 2006 durch die in diesem Umfang nicht zu erwartenden Steuermehreinnahmen von netto rd. 1 Mrd. € positiv entwickelt. Dadurch konnte die vorgesehene Nettokreditaufnahme um rd. 400 Mio. € reduziert und zugleich ein kassenmäßiger Überschuss von rd. 535 Mio. € erzielt werden.

Durch die derzeit günstige konjunkturelle Entwicklung mit weiter steigenden Steuereinnahmen haben sich die Prämissen zur Einhaltung der nach der Mittelfristigen Finanzplanung vorgesehenen Kreditlinie und zur Realisierung der im Jahr 2011 angestrebten Nettonullverschuldung deutlich verbessert.

Indes ist es zur dauerhaften Sicherstellung des ab 2011 grundsätzlich geltenden Verbots der Neuverschuldung weiterhin dringend geboten, die Haushaltskonsolidierung von der Ausgabenseite her konsequent fortzusetzen. Deshalb müssen alle Anstrengungen auf eine nachhaltige Änderung der derzeitigen Ausgabenstruktur ausgerichtet werden.

Gerade angesichts der in den nächsten Jahren dramatisch ansteigenden Versorgungsausgaben wird ein Haushaltsausgleich ohne neue Kredite und ein Schuldenabbau auf Dauer ohne die vom Rechnungshof wiederholt geforderten strukturellen Einsparmaßnahmen nicht gelingen. Darüber hinaus ist ungewiss, wie lange die derzeit guten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen anhalten werden und ob die in der Mittelfristigen Finanzplanung zugrunde gelegte jährliche Wachstumsrate von 3 % bei den Steuereinnahmen tatsächlich erreicht wird.

Im Übrigen hält es der Rechnungshof nach wie vor für notwendig, das Verschuldungsverbot in die Landesverfassung aufzunehmen.

7 Landesschuldbuch

Das Landesschuldbuch erbringt den ordnungsgemäßen Nachweis über die Buchschulden des Landes. Der Rechnungshof hat die im Haushaltsjahr 2006 in das Landesschuldbuch eingetragenen Schuldbuchforderungen geprüft. Die Prüfung hat keine Beanstandungen ergeben.