Organisation und Wirtschaftlichkeit der Gebäudereinigung

01.04.1996

1 Bundesweit haben sich Gutachter und öffentliche Institutionen mit der Organisation und der Wirtschaftlichkeit der Gebäudereinigung auseinandergesetzt. In Baden-Württemberg hat man diesem Aufgabenfeld in der Vergangenheit zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt mit der Folge, daß weder Aussagen zu den Kosten noch zu den Leistungen der Gebäudereinigung gemacht werden können. Dies war Anlaß für die Querschnittsuntersuchung des RH; sie bezogen sich schwerpunktmäßig auf die unter die zentrale Bewirtschaftung der Liegenschaftsverwaltung fallenden Dienststellen. Nachdem aber über die Hälfte der Reinigungsausgaben bei den Universitäten und Klinika des Landes anfallen, wurden dort ergänzende Daten erhoben. In keinem anderen Aufgabenbereich konnten bisher ähnlich große Einsparpotentiale festgestellt werden.

2 Das Land muß jährlich rd. 300 Mio. DM für die Gebäudereinigung aufbringen. 107 Mio. DM entfallen auf die Vergabe von Reinigungsaufträgen an Fremdfirmen. Entgegen allen bisherigen Aussagen werden landesweit noch über die Hälfte der Gebäude mit eigenem Personal gereinigt (Nr. 3.1.3).

3 Die Zuständigkeiten für die Fremdreinigung und die Eigenreinigung fallen auseinander. Die Ausschreibung und Vergabe von Reinigungsarbeiten fällt weitgehend in die zentrale Zuständigkeit der Staatlichen Liegenschaftsämter. Für die Eigenreinigung ist jede einzelne Dienststelle selbst zuständig. Sie ist damit verantwortlich für die Festlegung des Reinigungsumfanges, die Einstellung und den Einsatz des Reinigungspersonals, die Kontrolle der Reinigungsleistungen und die Bereitstellung der Haushaltsmittel. Fehlende Transparenz von Kosten- und Leistungsdaten sowie das Auseinanderfallen der Zuständigkeiten bei der Gebäudereinigung haben aussagefähige Wirtschaftlichkeitsanalysen und -vergleiche zwischen der Eigen- und der Fremdreinigung verhindert.

4 Der Personaleinsatz bei den einzelnen Staatlichen Liegenschaftsämtern ist höchst unterschiedlich und sollte auf der Basis dieser Untersuchung überprüft werden. Trotz jahrelanger Entwicklungsarbeit müssen die Liegenschaftsämter noch weitgehend ohne DV-Unterstützung auskommen. Rationalisierungseffekte und Einsparpotentiale bleiben ungenutzt, Marktanalysen und Quervergleiche sind nur mit hohem Aufwand zu erstellen (Nr. 3.2).

5 Die Staatlichen Liegenschaftsämter haben mit 491 Reinigungsfirmen über 2 000 Verträge abgeschlossen. Öffentliche Ausschreibungen vor Abschluß von Verträgen sind in der Praxis eher die Ausnahme, obwohl sie vorgeschrieben sind. Nur 56 v.H. aller Reinigungsaufträge basieren auf Öffentlichen Ausschreibungen. Im Bereich eines Amtes wurde hierauf bis zur Prüfung gänzlich verzichtet. Es ist wohl kein Zufall, daß bei diesem Amt für die Reinigung je m2 Bodenfläche mit 35 DM der höchste durchschnittliche Quadratmeterpreis aller Staatlichen Liegenschaftsämter bezahlt wird. Im Landesdurchschnitt liegen die Preise bei 23,77 DM/m2. Das Staatliche Liegenschaftsamt Stuttgart mit dem weitaus größten Vergabevolumen bezahlt durchschnittlich sogar nur 20,73DM/m2; 90 v.H. der Verträge wurden hier öffentlich ausgeschrieben. Hätte das "teuerste Staatliche Liegenschaftsamt" auf dieser Preisbasis vergeben, wären allein bei diesem Amt 3,5 Mio. DM jährlich einzusparen gewesen. Dies unterstreicht, daß die Öffentliche Ausschreibung ein ganz wesentlicher Faktor für die Sicherung des Wettbewerbs und die Realisierung günstiger Preise ist (Nr. 3.2).

6 Aufgabenüberschneidungen, eine teilweise unzureichende Aufgabenerledigung und auseinanderfallende Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten führen trotz einheitlicher Vergaberegelungen zu erheblichen Mängeln bei der Abwicklung von Reinigungsaufträgen. Beispielsweise wird der Einsatz von Aushilfskräften nicht einheitlich gehandhabt, Reinigungsleistungen werden ungenügend kontrolliert bzw. aus mangelhaften Reinigungsleistungen keine Konsequenzen gezogen. Die Aufmaße für die zu reinigenden Bodenflächen sollten von den Staatlichen Hochbauämtern zur Verfügung gestellt werden. Sie werden jedoch überwiegend von den Nutzern, den Staatlichen Liegenschaftsämtern oder im Extremfall sogar von den Firmen selbst erstellt. Die mit der zentralen Vergabe von Reinigungsleistungen bei den Staatlichen Liegenschaftsämtern erwarteten Einspar- und Synergieeffekte wurden in vielen Liegenschaftsamtsbezirken nicht erreicht (Nr. 3.2).

7 Durch eine Optimierung der Aufgabenwahrnehmung im Sinne der vom RH aus der Ist-Analyse erarbeiteten Verbesserungsvorschläge, insbesondere bei der Vergabe, und einer bedarfsorientierten Reduzierung der Reinigungshäufigkeiten lassen sich bei der Vergabe von Reinigungsleistungen landesweit mindestens 7,2 Mio. DM jährlich einsparen. Das FM sollte die Hinweise des RH als Grundlage für ein vereinfachtes Benchmarking nutzen (Nr. 5.2).

8 Um ein Bild der Situation bei der Eigenreinigung zu erhalten, hat der RH bei allen Dienststellen in Karlsruhe und bei einigen Dienststellen in Freiburg Angaben zur Organisation und Aufgabenwahrnehmung erhoben. Die meisten Dienststellen haben ihren Personalbestand über Jahre hinweg unreflektiert fortgeschrieben und nicht überprüft. Auf Grund mangelnder Kostentransparenz und fehlender Einsparzwänge liegen kaum Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen zum eigenen Reinigungssystem vor. Vielfach sind nicht einmal die Personalkosten, die als Pauschalmittel bei Tit. 426 06 ausgewiesen werden, für die eigenen Reinigungskräfte bekannt. Aus der bisherigen Veranschlagungspraxis im Haushalt lassen sich keine Aussagen zu den insgesamt vom Land beschäftigten Reinigungskräften ableiten (Nr. 3.3).

9 Die großen Spannbreiten bei den Kosten- und Leistungsdaten der Eigenreinigung weisen auf eine uneffiziente Aufgabenerledigung hin. So schwanken z.B. bei den Verwaltungsgebäuden

  • die Reinigungskosten je m2 Bodenfläche von 21 DM bis 89 DM,
  • die Reinigungsleistungen je Stunde von 30 m2 bis 193 m2und
  • die betreute Bodenfläche je Reinigungskraft von 536 m2 bis 2 042 m2

Ursachen hierfür sind überzogene Reinigungsanforderungen der Nutzer und zu niedrig angesetzte Reinigungsleistungen. Die Auswirkungen auf die Reinigungskosten sind gravierend. Das Oberlandesgericht Karlsruhe, das den Personalbedarf in seinem Zuständigkeitsbereich analytisch ermittelt, unterstreicht die positiven Möglichkeiten einer gezielten Befassung mit dem Personalbedarf bei der Eigenreinigung (Nr. 3.3.2).

10 Durch Anpassung der Reinigungsintervalle an die bei der Fremdreinigung üblichen Intervalle ließen sich bei den untersuchten Dienststellen die Eigenreinigungskosten um ein Drittel verringern. Einsparungen darüber hinaus wären durch eine bedarfsgerecht festgelegte Reinigung erzielbar. Die durchschnittliche Reinigungsleistung der eigenen Reinigungskräfte liegt bisher bei rd. 105m2/Std. Auf Grund der Erhebungen hält der RH eine Reinigungsleistung von mindestens 144m2/Std. für realisierbar; schon jetzt werden bei einzelnen Dienststellen mit eigenen Reinigungskräften Reinigungsleistungen von bis zu 190 m2/Std. erreicht. Durch Reduzierung der Reinigungsintervalle und Anhebung der Reinigungsleistungen lassen sich in der Eigenreinigung (ohne Universitäten, Klinika, PLK) etwa 38 Mio. DM jährlich einsparen (Nr. 5.3).

11 Die derzeitige Aufbau- und Ablauforganisation sind für eine funktionsgerechte Aufgabenerfüllung nicht geeignet. Gerade die auseinanderfallenden Zuständigkeiten für die Fremd- und Eigenreinigung wirken sich nachteilig auf die Effektivität und Effizienz aus. Die Gebäudereinigung ist sich weitgehend selbst überlassen, wohl weil sie zu trivial erschien. Die Neuorganisation der Gebäudereinigung muß sowohl den organisatorischen Bereich (Zuständigkeiten) als auch den inhaltlichen Bereich (Wirtschaftlichkeitsdaten) umfassen.

Der RH hat hierzu alternativ zwei Organisationsszenarien entwickelt.

Szenario 1 baut auf der derzeitigen zentralen Zuständigkeit der Liegenschaftsverwaltung für die Gebäudebewirtschaftung auf und geht von der organisatorischen Zusammenführung der Aufgaben von Fremd- und Eigenreinigung aus. Es unterteilt die Verantwortlichkeiten und Befugnisse in strategische, taktische und operative. Aufgaben. Die klare Trennung der Aufgabenbereiche und die ganzheitlichen Aufgabenzuschnitte stellen eine kurzfristig umsetzbare Lösung dar.

Szenario 2 geht von dezentralen Zuständigkeitsstrukturen und einer Steigerung des Kostenbewußtseins vor Ort aus. Bei verschiedenen Pilotämtern des Landes wird derzeit die dezentrale Budgetverantwortung erprobt. Auf der Basis einer Kosten- und Leistungsrechnung kann die Budgetverantwortung auch für das Reinigungswesen den einzelnen Dienststellen übertragen werden. Die Aufgaben der Staatlichen Liegenschaftsämter beschränken sich dann auf Beratungs- und Informationsdienste (Servicecenter).

Eine optimale Aufgabenwahrnehmung und die Realisierung der aufgezeigten Einsparpotentiale setzt bei beiden Organisationsalternativen voraus, daß den Dienststellen Informationen (Kennzahlen zu Kosten- und Leistungsdaten) aktualisiert zur Verfügung stehen. In Verbindung mit dem vorgeschlagenen Aufbau eines Reinigungscontrolling werden sowohl für die Fremd- als auch für die Eigenreinigung die Grundlagen für eine kontinuierliche Optimierung der Wirtschaftlichkeit der Gebäudereinigung geschaffen (Nr. 4.1.2).

12 Die üblichen Vorurteile, nach denen die Eigenreinigung teurer aber besser ist und die Fremdreinigung kostengünstiger aber schlechter, können so pauschaliert nicht aufrechterhalten werden. Die bisherigen Vergleiche zwischen den Reinigungssystemen, die in der Regel die Kosten einer nicht optimierten Eigenreinigung den Kosten eineroptimierten Fremdreinigung gegenüberstellten, sind wenig aussagekräftig, weil sie wesentliche Beurteilungskriterien (u.a. unterschiedliche Leistungsvorgaben und Nutzungsarten) außer acht lassen (Nr. 6.2). Nach den Feststellungen des RH ist der Kostensatz für eine Reinigungsstunde bei beiden Reinigungssystemen fast identisch. Die Vorteile der Fremdreinigung resultieren aus höher kalkulierten Reinigungsleistungen und reduzierten Reinigungsintervallen. Diesen beiden Kostenfaktoren muß zukünftig in der Eigenreinigung mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden (Nr. 6.4.2).

13 Um eine möglichst pragmatische und kurzfristige Umsetzung der aufgezeigten Einsparpotentiale zu erzielen, schlägt der RH vor, die bei den Dienststellen derzeit praktizierten Reinigungssysteme zunächst unabhängig voneinander zu optimieren. Erst danach sind auf das konkrete Objekt bezogene Überlegungen bzw. Berechnungen zu Reinigungsalternativen anzustellen. Diese Vorgehensweise ist insbesondere deshalb notwendig, weil die üblicherweise pauschal erhobene Forderung nach Ausweitung oder gar vollständiger Vergabe der Reinigungsleistungen in den meisten Fällen kurzfristig nicht umsetzbar ist. Im Gegensatz dazu lassen sich die Einsparpotentiale bei der Eigenreinigung in einer sozialverträglichen Weise dadurch sukzessive ausschöpfen, daß ein vorhandener Personalüberhang von Reinigungskräften durch natürliche Fluktuation, durch freiwillige Reduzierung von Arbeitszeiten und durch die Übernahme bisher fremdgereinigter oder neu hinzukommender Flächen abgebaut wird (Nm. 4.3.5 und 5.3.3).

14 Der RH hat für künftige Wirtschaftlichkeitsvergleiche und Schwachstellenanalysen die Methodik zur Bildung von raumartbezogenen Kennzahlen und Richtwerten und eine Strategie für deren praktische Anwendung aufgezeigt (Nm. 6.4 und 6.5). Zur Berechnung des Personalbedarfs für die Eigenreinigung können anstelle analytischer Erhebungen zunächst die auf Grund der Untersuchung gewonnenen empirischen Richtwerte zu Reinigungsintervallen und Reinigungsleistungen verwendet werden. Wegen der enormen Einsparmöglichkeiten bei der Eigenreinigung und dem Erfordernis einer möglichst zeitnahen Realisierung hat der RH einen Vordruck für eine erste überschlägige Analyse des Personal-1st-Bestandes erstellt (Anlage 4). Die Dienststellenleiter sollen dadurch in die Lage versetzt werden, Schwachstellen beim Personal-1st-Bestand zu erkennen und Maßnahmen zur Gegensteuerung unmittelbar einzuleiten. Das FM beabsichtigt, diese Berechnungen bereits in die anstehenden Planbesprechungen zum Haushalt 1997/1998 einzubeziehen.

Letzte Änderung dieses Artikels: 26.02.2014